中国行政和解制度的监督作用

（一）行政和解中的司法建议制度

在“三权分立”体制建立之初，国家权力划分为泾渭分明、彼此独立的三部分：立法权、司法权和行政权，行使各个权力的部门通过相互分离与相互制衡，达到保障公民权利的目的。随着社会的发展，为了适应社会的需要，各个权力部门之间的分工呈现相互重叠的现象，昔日严格的分权已不复存在，“当宪法将权力分散以保障自由，它同时也期待实务运作上能够整合各个分散的权力以促成可运作的政府。宪法要求各部门分离但相互依赖，自主且互动”^[30]，通过各权力部门之间的互动与协作，实现整个国家权力的有序运行。司法机关对行政行为审查时，需要对所涉及的法律问题和事实问题共同审查，如果司法机关认为该行政行为存在法律问题，理所当然地可以根据合法性审查原则判定该行为不合法；如果司法机关认为该行政行为存在事实问题或合理性问题，虽然不宜由法院直接处理，但法院应当本着追求公平、正义的目的，以适当的方式敦促行政机关予以改正，保障行政权行使的正当性，这样才能实现权力之间的良性互动。需要注意的是，法院在进行合理性审查时，不能干预行政权的正当行使，法院在如何保障案件公正解决与如何不过度干预行政权之间，应当把握合适的“度”。各地实践中，法院对不合理的行政行为，可以向行政机关提出司法建议，这一举措可以有效地解决合理性审查中“度”的把握问题。

行政和解固然能够起到平息双方矛盾的效果，纠纷虽然得到了和解，但不意味着行政行为得到了合理的评价。法官采取柔性的监督措施，向行政机关提出司法建议以供参考，成为行政机关改革的源动力，不失为司法权与行政权良性互动的一种方式。各级、各地法院在关于行政和解的文件中，很多都明确规定了司法建议制度。最高人民法院在其发布的司法解释中规定，对于行政诉讼中行政机关改变原行政行为以及原告申请撤诉的行为，法院在审查时发现该行为违法或不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为，这一规定为各地法院在行政诉讼和解中建立司法建议制度提供了依据。北京市高级人民法院发布文件，要求法院在案件协调处理过程中，如果发现行政机关在管理或执法中存在问题，应及时向有关部门发出司法建议，该条款明文规定了司法建议制度。其他地区的法院发布的文件中，虽然没有明文规定司法建议制度，但是却通过“提出和解方案供当事人协商时参考”“提出供当事人参考的和解方案”等方式，实际赋予了法院司法建议的职责。^[31]

在行政诉讼和解的实践中，也不乏法院对被诉行政机关提出司法建议的案例，本书第二章涉及的河北省石家庄市桥西区人民法院向高速公路收费主管部门提出司法建议以解决原告诉讼请求的案件，就是一个典型的事例。在该案中，法院并未局限在《行政诉讼法》规定的合法性审查和受案范围上，而是发挥了自身的能动性，对本不属于法院受案范围的抽象行政行为也做了审查，并向行政机关提出司法建议，既取得了促使行政机关依法行政的效果，又满足了相对人的利益诉求，取得了良好的社会效果。另外从实践来看，司法建议对行政的改革也起到了促进作用。例如，上海市国资委根据市高院关于加强国有大中型企业监督管理、提高风险防范意识的综合性司法建议，修订了《市国资委出资企业重大纪律纠纷案件管理办法》，强化了上海市国有大中型企业的纪律风险防范机制建设。^[32]

（二）充分发挥司法建议的监督作用

司法建议在实践中被行政机关采纳，固然可以起到良好的社会效果。但实践中存在的问题是，行政机关不采纳甚至不回应司法建议的情形经常出现，影响了司法建议制度监督功能的发挥。例如，河南省全省的三级法院每年向行政机关发出的司法建议大约在500份，但是能够收到行政机关回复的，只有70份左右。^[33]这种状况主要是由司法建议缺乏约束力造成的。对于实践中行政机关不采纳、不回应司法建议的情形，各级、各地政府和法院应主要从以下两个方面来应对。

第一，要求法院提高司法建议的质量，增强说服性以促使行政机关接受。例如，最高人民法院发布的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，对法院作出司法建议的程序、内容以及格式等方面提出了要求，以确保司法建议的质量和实效；其在2012年发布的《关于加强司法建议工作的意见》中进一步对司法建议的类型和文书格式作出了规定和要求。一些地方法院还针对司法建议涉及的事项作出了规定，例如山东省高级人民法院发布的《关于进一步加强司法建议工作的意见》，规定人民法院应当对“单位管理出现漏洞或规章制度违反法律、政策”等六类事项作出司法建议。

第二，要求行政机关必须对司法建议作出回应，即使不采纳，也要说明理由。例如，重庆市人民政府发布的《重庆市行政机关办理司法建议暂行规定》中规定，行政机关如果认为司法建议合法可行，应当予以采纳，及时办理，并书面告知司法机关办理情况；如果认为司法建议不可行或者目前难以解决，应当及时向司法机关书面说明情况；如果认为司法建议不属于本机关办理事项的，应当及时书面告知司法机关，并说明理由。另外，该《规定》还对司法建议的办结期限作出了规定。关于司法建议的法律效力，我们可以参照法国的最高法院咨询制度，被建议机关如果对司法建议没有作出反馈，就必须要说明理由，拒不说明理由的，被建议机关的直接领导者要承担相应的法律责任，只有这样，才能保障司法建议在实践中起到实际的效果。

【注释】

[1]张小龙：《行政和解初探》，郴县人民法院网，http：//bxfy.chinacourt.org/public/detail.php？id=326。

[2]《重庆五中院行政审判巧用“三筛法”》，最高人民法院网站，www.court.gov.cn，2011-02-1414：27：00，最后访问时间：2014年9月23日。

[3]四川省成都市中级人民法院：《四川省行政案件协调和解情况的调查与思考》，载《行政执法与行政审判》2008年第6集，人民法院出版社，2008年，第1033页。

[4]田飞龙：《思想性优越与制度性失衡——对〈行政复议法实施条例〉首创行政复议和解与调解制度的一个评析》，《福建法学》2008年第1期。

[5]王锡锌：《行政程序法理念与制度研究》，中国民主法制出版社，2007年，第295页；王锡锌：《规则、合意与治理——行政过程中ADR适用的可能性与妥当性研究》，《法商研究》2003年第5期。

[6]杨铮：《论行政过程中的和解制度》，《公法研究》2011年第1期。

[7]谭炜杰：《行政诉讼和解研究》，博士学位论文，中国政法大学，2011年。

[8]（2006）高行终字第250号。

[9]谭炜杰：《行政诉讼和解研究》，博士学位论文，中国政法大学，2011年。

[10]王锡锌：《行政程序法理念与制度研究》，中国法制出版社，2007年，第299页。

[11]白雅丽：《论中国行政诉讼和解制度的建立》，《现代法学》2006年第3期。

[12]翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社，2002年，第1465页。

[13]谭炜杰：《行政诉讼和解研究》，博士学位论文，中国政法大学，2011年。(www.xing528.com)

[14]〔日〕南博方：《行政诉讼的理论与实务》，有斐阁译，1991年，第156页。

[15]盛子龙：《当事人对诉讼标的之处分权作为行政诉讼上和解之容许性要件——以税务诉讼上之事实和解为中心》，《台湾本土法学》2005年第6期，第58页。

[16]余凌云：《论对行政契约的司法审查》，《浙江学刊》2006年第1期，第142页。

[17]广东省高级人民法院《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）》第六条。

[18]山西省人民政府《关于印发山西省行政复议调解和解办法的通知》第六条。

[19]浙江省高级人民法院《关于加强和规范行政诉讼协调工作的指导意见》。

[20]白维贤，金立法，薛刚凌：《中美行政执行制度比较》，《行政法学研究》2001年第1期，第83页。

[21]袁曙宏，宋功德：《统一公法学原理（下卷）》，中国人民大学出版社，2005年，第523页。

[22]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第五版），北京大学出版社、高等教育出版社，2011年，第518页。

[23]湛中乐等：《行政调解、行政和解制度研究——和谐化解法律争议》，法律出版社，2009年，第103页。

[24]新修订的《行政诉讼法》第五十九条规定，诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的……构成犯罪的，依法追究刑事责任：（五）以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的。

[25]Hoffmann-Riem，Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts als Aufgabe，AOR，Bd. 115（1990），S. 423. 转引自喻文光：《行政诉讼调解的理论基础与制度建构》，《华东政法大学学报》2013年第1期。

[26]张红：《破解行政执法和解的难题——基于证券行政执法和解的观察》，载《第十六届海峡两岸（暨四地）行政法学学术研讨会论文集》。

[27]张红：《破解行政执法和解的难题——基于证券行政执法和解的观察》，载《第十六届海峡两岸（暨四地）行政法学学术研讨会论文集》。

[28]Piinder. in：Erichsen/Ehlers（Hrsg.），Allgemeines Verwaltungsrecht，2010，§16 I2，Rn. 11，12. 转引自喻文光：《行政诉讼调解的理论基础与制度建构》，《华东政法大学学报》2013年第1期。

[29]Appel. in：Hoffmann-Riem/Schmidt-Aβmann/Voβkuhle，Grundlagen des Verwaltungsrechts，Band II，§ 32pri-vatverfahren，Rn. 124；Punder. in：Erichsen/Ehlers（Hrsg.），Allgemeines Verwaltungsrecht，2010，§ 16 12，Rn. 11. 转引自喻文光：《行政诉讼调解的理论基础与制度建构》，《华东政法大学学报》2013年第1期。

[30]Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sewyer，343 U . S. 579（1952） . Jackson，J.，Concurring.转引自高秦伟：《政策形成与司法审查——美国谢弗林案之启示》，《浙江学刊》2006年第6期。

[31]广东省高级人民法院《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）》和山东省高级人民法院《行政诉讼和解暂行规定》。

[32]《市人大对行政机关办理司法、检察建议进行监督》，上海政务网，http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20101026/userobject1ai15406.html，最后访问时间：2010年10月26日。

[33]《省高院公布6个司法建议民告官一把手出庭将制度化》，http：//news.163.com/14/1009/08/A83OP03I00014Q4P.html，最后访问时间：2014年10月27日。