中国行政和解制度研究：建立审查监督机制，取得显著成果

任何制度的运行都不可能是完美的，如果没有相应的审查监督机制，极有可能出现违法的现象。行政和解涉及行政机关自由裁量权的行使，在我国法律制度尚不完善的情况下，为了防止裁量权被滥用，必须有一套较为健全的审查监督机制，才能保障行政和解所达成的协议不侵害公共利益和第三人合法权益。行政和解的审查机制包括审查监督主体、审查内容以及审查结果。有权监督的主体可以对行政纠纷当事人达成的和解协议进行审查，审查其中是否存在实体或程序瑕疵，并根据瑕疵程度得出和解协议是否无效的审查结果。在这个过程中，哪些机关可以承担起审查监督的职责，这些机关审查的内容是什么，成为需要思考的问题。

（一）行政和解的审查监督主体

在行政复议、行政诉讼等有中立方参与的行政和解中，受理行政案件的机关是复议机关和人民法院，那么这些机关是否可以担任行政和解的审查机关呢？笔者认为对此问题不能一概而论。如果行政和解协议的达成未经中立方的促成、调解，那么因为这些机关本身就具有裁判机关的性质，对和解协议进行审查是理所应当的事情。但是，如果行政和解协议的达成是经中立方调和促成的，若仍由其对和解协议进行审查，就有可能出现中立方为提高结案率，与行政机关和当事人合谋损害公共利益或第三人合法权益的现象。为了避免出现这样的现象，建议上一级复议机关或人民法院在必要的情况下，也可以对行政和解协议进行审查。

在行政强制执行、行政赔偿以及行政过程中的和解中，能够达成和解协议的主体是行政机关与行政相对人。这其中，只有行政机关具有公权力，其他具有司法权、行政权等公权力的主体并不参与。如果仅从是否具备公权力的角度考虑，由作为当事人的行政机关对行政和解协议进行审查，就会有“自己做自己法官”的嫌疑。而如果所有适用行政和解的案件都由当事行政机关的上级机关进行审查，并不现实，也会造成行政资源的浪费。如果我们放开视野，将适用行政和解的案件，尤其是涉及公共利益、他人权益或者案情重大、影响较广的案件，置于社会力量的监督之下，则可能会取到更为良好的效果。对于该问题，美国《反托拉斯法》的相关规定可以成为借鉴：“和解协议应于六十日内，在行政机关的官方网站或者《公报》上进行公布，同时应附上对该和解协议的所有书面评价和反映；案件较大的，应同时提交公布《公众影响说明书》，说明书应包括以下几方面的主要内容：案情介绍、对和解协议的解释、引起和解的特殊原因和相关法律依据、对有关公众的预期影响、对利害关系人的救济途径、公众意见的提出程序等等”。这条规定将行政和解达成的协议透明化，将政府信息公开作为保障行政和解协议合法、公正的手段。笔者认为，我国可以借鉴美国的这一经验，将行政和解案件通过一定形式向社会公开，由社会力量对行政和解进行监督。在涉及重大公共利益或者第三方的合法权益时，行政机关还应召开听证会，邀请公民代表以及第三方代表参加听证，其他社会公众、新闻媒体等舆论主体也有权通过一定的形式进行监督，这样可以更有利地保障行政和解协议的合法性、公正性。(www.xing528.com)

（二）行政和解的监督内容

对行政和解进行监督，首先要对案件本身是否适用行政和解进行监督。在美国，国会、行政机关以及法院都有义务监督上文所述“安全阀”制度（即法律规定排除适用行政和解的案件）的适用。我国可以借鉴美国的这一做法，设置相应的排除性条款，如果当事人或中立方适用行政和解予以解决的行政纠纷，属于法律规定的排除性条款，则应当受到有权主体的监督审查。

对行政和解进行监督，还要对行政和解协议的内容是否合法、合理进行监督。行政和解协议不应当违反法律的禁止性规定，不能损害公共利益和其他人的合法权益，不得存在行政强权下强迫相对人达成合意的状况，否则即为无效或者有瑕疵的和解协议。对于无效或有瑕疵的和解协议，一方提出质疑或异议后，受理的审查监督机关应当给予当事人辩解的权利，在了解案情的基础上，作出适当的裁决。当然，相对人如果有异议时，也可以直接向享有管辖权的人民法院提起行政诉讼。