中国行政和解制度：明确效力

我国法律关于行政和解协议效力的规定，多集中在有中立方参与制定的“调解书”上，例如我国《行政诉讼法》的相关规定。关于和解协议的效力如何，法律并未涉及。由于法律已经确定了“调解书”的效力，因此该部分探讨的和解协议是行政纠纷双方当事人自行达成的和解协议。在实践中，行政和解协议缺乏法律效力存在诸多危害。例如，如果行政机关故意不执行行政和解协议的内容，导致案件超出诉讼时效，相对人就可能丧失了再次提起救济的权利。所以，在完善行政和解制度时，赋予行政和解协议以法律效力，可以更有效地保障相对人的合法权利。关于这一问题，我国台湾地区“行政诉讼法”的规定就值得借鉴：“和解成立者，与法院判决有同一之效力”。该规定赋予行政和解以法律效力，当和解协议得不到履行时，有关机关可以对其进行强制执行。

笔者认为，在不同类型的行政和解中，其所形成的协议都应当具有法律效力：在解决纠纷型行政和解中，行政和解与判决、复议决定等法律文书相同，都具有终结纠纷的作用；在预防纠纷型行政和解中，和解协议可以替代行政机关将要作出的行政决定。因此，和解协议应当与其他法律文书一样，生效后具有确定力、拘束力和实现力。^[22]当然，行政和解协议因其自身特点的不同，其效力与其他法律文书相比也具有特殊性，这种特殊性主要表现在行政和解协议的确定力上。

所谓确定力，一般是指行为一经作出不可任意变更、撤销的效力。以行政诉讼判决的确定力进行说明，行政诉讼判决的确定力又可分为形式确定力和实质确定力。形式确定力是指经过了一定的维权期间后，当事人丧失了再次提起诉讼的权利，又被称为不可争力；实质确定力是指经过一定的生效期限，判决非经法定程序不得撤销、变更，又称为不可变更力。行政和解协议的确定力也可以从形式与实质两个方面进行分析。

探讨行政和解协议确定力，无非是为了确定在当事人一方反悔的情形下，协议是否仍然有效的问题。鉴于行政和解必须经过“协商”这一过程，因此，和解协议是双方当事人经过谈判所达成的合意，这种合意如果不违反法律的禁止性规定，不损害公共利益与他人合法权益，应当受到法律的尊重。当然，为了防止发生行政强权下相对人被迫形成虚假合意等违法行为，法律可以给予当事人一定的反悔期间。在这一期间，当事人任何一方对和解协议有异议，可以提起救济，或者按照和解之前的程序进行解决。如果超出这一期间，行政和解协议应当生效，并具有形式上的确定力。

行政和解协议实质上是否具有确定力，有待斟酌，这也是它与其他生效法律文书效力的不同之处。经过复议机关、司法机关等中立方确认后的法律文书，实际上已经经过了这些机关的审查，形成了一种类似于“不可变更力”的效力，这一效力如果不经法定程序予以否定，就不能随意变更和撤销。而行政和解协议有可能只是双方当事人之间达成的，其间没有经过有权审查的机关参与，甚至没有相关的第三人参与，很有可能出现不合法或者不合理的状况，法律应当对行政和解协议设置必要情况下须经审查的条款，防止不合法或者不合理的状况出现。因此行政和解协议所具有的实质确定力是较弱的。(www.xing528.com)

生效后的行政和解协议应当得到履行。鉴于行政和解是一种公法性质的契约，因此，对于行政机关不履行和解协议的行为，可以参照最高人民法院2015年4月发布的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（本节简称《解释》）中关于行政协议效力的规定。该司法解释第十五条规定：行政机关未按约定履行行政协议的，人民法院可以判决其继续履行，如果继续履行没有实际意义的，应当赔偿相对人相应的损失。当然，作为签订行政和解协议的另一方当事人也应当履行协议。

如果行政纠纷当事人达成和解之后，其中一方拒不履行，那么另一方是否可以请求有关机关强制执行呢？笔者认为，该问题可以参照《解释》第十四条的规定，对于行政协议，人民法院在适用行政法律规范的同时，还可以在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，适用民事法律。根据该规定，有关行政性立法可以明确行政和解协议“先予执行”的效力和可强制执行性：“行政和解协议中非金钱给付的内容，必须在原告撤诉前完成；金钱给付的内容可以由法院强制执行”。如果能够让人民法院承担监督行政和解协议履行的责任，行政和解协议的效力就会得到有效保障。

行政和解协议无效的问题也可以参照《合同法》等民事法律的相关规定。《合同法》规定了合同无效的情形：以欺诈或胁迫手段订立并损害国家利益；恶意串通损害国家、集体或第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害公共利益；违反法律强制性规定。参照该条款，如果行政和解协议有虚假合意、扭曲合意、违反法律禁止性规定或损害公共利益的情形时，也应当是无效的。但是，如果行政和解协议的部分内容具有上述情形，并不意味着整个协议都是无效的，不具有上述情形的部分仍然有效。对于导致行政和解协议无效的过错一方，审查机关有权进行相应的处罚，因协议无效而受损失的一方，有权向过错方提出相应的赔偿要求。

另外需要注意的是，行政和解协议这一特殊的公法契约，其不利效果不应波及第三人和公共利益。行政和解涉及第三人合法权益的，行政机关与相对人协商的内容应当征得第三人的同意，“在境外行政诉讼立法中，其（行政和解）被要求在主持法官面前达成，并且要求第三人的同意或不反对”^[23]，为保护第三人的合法权益不被当事人合谋损害，第三人同意应当成为行政和解达成的必要条件。