中国行政和解制度探究

行政和解可以适用于行政纠纷解决的各阶段，以行政诉讼为例，一审、二审和再审程序中，都可以适用行政和解；在各审级案件的审理过程中，各阶段都可以适用行政和解，既可以采取当庭和解的方式，也可以采用庭外和解的方式。其他纠纷解决方式的各阶段，也都适用行政和解。在现有法律体系中，并没有系统的程序对行政和解予以规范，在这种状况下，行政和解的运行应当遵守公开原则、参与原则、正当原则、效率原则等基本的程序原则。但是，这些原则具有抽象性，实践中不易操作，为了使行政和解制度在实践中规范地运行，遵守最基本的程序要求，不至于出现违法的现象，笔者对行政和解运行的程序提出如下构想。

（一）行政和解的启动程序

1．行政和解的启动主体

不同领域内的行政和解的启动程序，因其自身特点的不同而有区别。在行政复议、行政诉讼、行政赔偿以及行政强制执行中的和解，行政机关与相对人，在双方彼此同意的前提下，都可以启动或者申请启动行政和解程序。在有中立方调解的情况下，复议机关、人民法院等中立方也可以通过建议的方式，促使双方当事人启动行政和解程序。关于启动程序，实践中的做法已经较为成熟并在局部形成了制度。在行政诉讼和解中，广东省高级法院发布的文件规定，行政和解可以由当事人申请，也可以由人民法院主动组织，对于疑难案件或社会反响较大的案件，法院应当主动组织；^[17]在行政复议和解中，山西省人民政府《关于印发山西省行政复议调解和解办法的通知》规定，当事人可以书面或口头提出调解申请，复议机关也可以根据行政争议的具体情况向当事人提出和解建议；^[18]在行政强制执行和解中，《中华人民共和国行政强制法》第四十二条规定，行政机关可以根据当事人的具体情况，在不损害公共利益和其他人合法权益的情况下，与当事人约定分阶段履行，并在当事人采取补救措施的情况下，减免加处的罚款或滞纳金；关于行政赔偿，相关法律法规并未规定如何启动和解程序，但是在实践中，无论是行政机关还是相对人提出，都可以启动行政和解程序，且《国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商，该规定事实上认可了任何一方当事人都有提出和解，并启动和解程序的权利。

行政过程中的和解较其他领域的和解，启动程序更为严格。在我国行政过程中和解的实践中，在较为重要且有明确立法的一个领域——证券领域，新出台的中国证监会《行政和解试点实施办法》第四条和第九条规定，相对人自收到证监会送达的案件调查通知书之日起3个月后，至证监会作出行政处罚决定前，可以向证监会提出行政和解申请，证监会不得向相对人主动或者变相主动提出行政和解建议，或者强制相对人进行行政和解。之所以做这样的规定，是为了避免证监会滥用职权，纵容相对人违法之后缴纳行政和解金即可避免处罚的状况出现，从而维护投资者的合法权益。行政过程中的和解，因为涉及行政决定的作出，而且也没有相应的监督措施，极易出现权力被滥用的情况，因此在启动程序上，较其他程序更为严格是必然的。

综上所述，根据我国法律规定及实践中的做法，除行政过程中的和解之外，其他领域的行政和解启动方式都较为宽松，可以由双方当事人中的任意一方提出，如果有中立方参与的，可以由中立方以建议的方式提出。在行政过程中的和解中，本着谨慎的态度，应当由相对人主动提出，行政机关在进行审查之后作出是否允许该申请的决定。

2．行政和解的启动方式

鉴于不同种类行政和解的作用不同，笔者认为预防纠纷型行政和解与解决纠纷型行政和解的启动方式应当相区别。(www.xing528.com)

在行政诉讼等解决纠纷型行政和解中，和解的目的在于解决已经发生了的争议，且这些争议一般是案情较为复杂不容易解决的，因为，本着消除矛盾的态度，无论是出于当事人自愿还是有中立方的调和，只要和解一经提出，无论是口头形式还是书面形式，都应该启动和解程序。在实践中也有这样的做法，例如，浙江省高级法院在其发布的行政和解相关文件中规定，当事人可以以书面或者口头形式向人民法院提出要求协调的申请。^[19]但是笔者认为，为保证行政和解启动方式的规范性，口头提出的申请，应当记录在案，以方便审查和查阅。

而在行政过程等预防纠纷型行政和解中，为了保障和解的严谨性和规范性，避免出现滥用权力的状况，和解的启动应当采取书面的形式。中国证监会《行政和解试点实施办法》第十条作出了类似规定：“行政相对人提出行政和解申请的，应当提交申请书及相关申请材料”，该条款可以成为解决纠纷型行政和解启动方式的借鉴。

（二）当事人的协商

行政和解程序启动之后，进入纠纷当事人相互协商的博弈过程。在新行政法理念下，协商解决纠纷是民主的表现，能够充分体现行政机关与行政相对人的平等地位和共同意志。政府通过多种方式与民众沟通，“为了解决管制问题，使参与者在协商的基础上，建立准契约关系”^[20]。这种准契约关系体现在行政纠纷解决中，就表现为行政机关与相对人通过平等对话所达成的行政和解，因此，行政和解的过程实际上就是双方当事人就行政纠纷进行谈判、互相说服的过程。

在行政和解的协商过程中，当事人或其代理人应当到场，与对方进行辩论、沟通，在相互妥协与让步中找到双方都满意的解决方案；有中立方参与的，中立方可以根据法理以及案件的具体情况，提出可行的建议以供参考。以上步骤是协商过程中较为普遍的做法，但行政复议中的和解较为例外。根据我国《行政复议法》的规定，行政复议原则上应当采取书面审查的方式进行，以期达到快捷的效果，但是这种效果是否能够达到还有待考证，并受到了较为普遍的质疑。实际上，行政和解相当于在行政复议中设置了一个类似“听证—辩论”的程序，在这个程序中，如果当事人或者其代理人不到场，则双方的协商与合意无从谈起，行政和解也就失去了其存在的基础。笔者认为，虽然行政复议原则上采取书面审查原则，但是在行政复议和解过程中，行政纠纷双方当事人到场协商，更有利于行政和解的实现。

在行政和解进行的过程中，有中立方的，中立方应当制作和解协商笔录，没有中立方的，行政机关应当制作和解协商笔录。这样做的目的不仅是为了保证协商过程的公开性与公正性，还为了“避免行政过程博弈的表面化、形式化，它是承上启下的，起着将表述意见、听取意见的过程与制作行政决定的过程从逻辑和事实方面进行缝合的作用”^[21]。行政机关与相对人协商一致的，应当制作行政和解协议；协商不成的，应当及时根据原有程序作出裁判或决定，防止久拖不决的现象出现。