中国行政和解制度：明确参与主体

行政和解的参与主体是参与到行政和解运行过程中的人或组织。究竟哪些主体可以参与到行政和解之中，需要明确。由于行政和解既包括当事人自行达成的和解，又包括当事人经中立方促成而达成的和解。因此，行政和解的参与主体，不仅包括行政纠纷当事人，还包括复议机关、人民法院等中立方。行政和解涉及第三人合法权益的，第三人有参与协商的权利。另外，在处理行政纠纷的过程中，当事人可以委托代理人代为处理委托权限范围内的事项，因此，行政和解的参与主体还包括第三人以及受委托处理纠纷的代理人。

（一）行政和解的当事人与第三人

行政和解当事人是指参与行政和解活动，享有、承担相应的权利义务，就行政案件进行协商，达成和解协议以解决行政纠纷或预防行政纠纷的人，包括行政复议和解、行政诉讼和解、行政赔偿和解、行政强制执行和解以及行政过程中和解的当事人。需要注意的是，在我国行政过程中和解的实践中，行政机关内部作出和解决定的机构是区分于调查机构等专门机构的，例如在中国证监会，可以进行和解的机构与案件调查部门、案件审理部门是相互独立的。笔者认为，职能分离更有助于保障行政过程中和解的合法性。

行政和解当事人具有以下几个特征。第一，以自己的名义进行和解。凡是不能以自己的名义参与行政和解的，都不属于行政和解的当事人，如代理人（但是代理人可以以被代理人的名义，参与行政和解）。第二，参与行政和解的目的是为了解决行政纠纷。行政和解之所以产生，或者是为了预防纠纷的发生，或者是为了解决已经发生的行政纠纷，纠纷的解决是当事人所共同追求的结果。第三，当事人协商所达成的最终结果是和解协议。该协议或者是书面形式，或者是口头形式，其内容可以是双方当事人妥协的结果，这个结果或者是行政机关改变原具体行政行为，或者是相对人改变质疑的态度，甚至有可能是行政机关通过其他方式满足相对人的特定需求，而使相对人不再对原行政行为进行质疑（当然行政和解所达成的协议必须要在法律允许的范围之内）。

行政和解涉及第三人合法权益的，第三人应当有参与协商的权利。由于和解标的可能大于当事人的诉求，和解中的安排也可能会产生新的利害关系，因此，行政和解程序中的第三人范围可能会大于普通程序中第三人的范围。^[7]下面以行政诉讼中的两个案例进行说明。

案例一：北京市高级人民法院行政审判庭在2006年6月作出（2006）高行终字第250号，对上诉人（原审原告）重庆市璧山大兴金属厂诉被上诉人（原审被告）国家知识产权局专利复审委员会一案作出终审裁定。法院认为，上诉人以与原审第三人孙某达成了和解为由，申请撤回上诉，法院经审查，认为上诉人大兴金属厂的撤诉申请不违反法律规定，是上诉人真实的意思，且没有侵犯他人合法权益，因此，裁定准许上诉人撤回上诉，各方当事人按照原审判决执行。^[8]

案例二：某地环卫部门以该地一工厂排污超标为由，作出罚款20万元的行政处罚。该厂不服，遂向法院提起行政诉讼。庭审过程中，该厂意识到排污超标的事实，愿意缴纳罚款，但是却由于资金问题无力支付。该厂请求能够以其股东王某的名义代为缴付，获得同意。王某遂以第三人的名义，与该厂以及环卫部门签订了和解协议，并获得法院的确认。^[9](www.xing528.com)

以上两个案件所达成的行政和解，都有第三人的参与。不同的是，在案例一中，第三人本来就是纠纷当事人，并在普通程序中自始至终参与；而在案例二中，第三人并非纠纷当事人，而是在行政和解程序中，为了和解协议的尽快达成才进行参与。因此可以看出，行政和解程序第三人的范围比普通程序第三人的范围更大。

（二）行政和解的中立方

行政和解的中立方主要包括复议机关和人民法院，还包括受邀请参与行政和解的党政机关及其工作人员，或者其他能够影响行政纠纷当事人的部门或个人。中立方在行政和解中，起到积极促成的作用，行政和解是否能够达成，最终仍由行政纠纷当事人来决定。

中立方可以采用较为灵活的方式促成行政和解，在实践中，有较为成功的先例可供参考。由中立方形成了具体的工作制度，规范促成行政和解的程序。例如在深圳市宝安区人民法院，该法院形成的“‘两请一访’协调和解方法”值得借鉴。所谓“两请”，是指先请相对人了解他们的真正利益诉求，再请行政机关综合了解纠纷的焦点所在；所谓“一访”，是指访问行政机关的领导，通过与领导座谈指出行政行为中存在的问题，促进行政机关依法行政。除了“两请一访”之外，还有“‘三位一体’协调和解方法”，即在涉及第三人的行政案件中，积极协调原告与第三人之间的矛盾，促使他们达成和解，最终化解原告与被告之间的纠纷。

邀请有关部门或个人参加行政和解，也可以成为中立方促进行政和解的方法。在实践中，行政纠纷当事人有时会出现“为赌一口气”的情况，这种情况可能出现在行政机关因行政行为被抗议或质疑而产生的恼怒上，也可能出现在相对人因权益被侵害而产生的不满上。无论出于什么原因，都有可能出现“硬抗”的结果，不利于化解官民矛盾。邀请有关部门或个人参加，能够从较为客观的角度和较为权威的地位对当事人进行说服。但是，在实际操作中应当注意，有关部门或个人不能成为强迫任何一方达成和解的工具。