中国行政和解制度适用范围梳理

在我国行政纠纷解决的实践中，行政和解主要适用于以下几类案件：涉及行政赔偿或行政补偿的；涉及自然资源所有权、使用权权属的行政裁决、行政确认的；因行政合同纠纷，当事人之间达成新的协议或自愿解除原合同的；因土地征收、环境污染、房屋拆迁、工伤认定等行政纠纷或群体性事件而可能影响公共利益或社会稳定的；行政机关不履行法定职责的；法律对解决该行政争议没有规定或者规定不明确的。^[1]上述行政案件虽然种类繁多，但都具有一个共同特点，即都涉及行政裁量权的行使，行政机关必须在能够裁量的范围内与相对人达成和解。如何厘清行政和解的适用范围，使行政和解能够在适当的范围内适用，成为应当考虑的问题。

重庆市第五中级人民法院的“三筛法”，对规范行政和解的受案范围有借鉴意义。“三筛法”分为“初筛”“细筛”和“再筛”。通过初筛将案件根据争议大小、影响程度等因素进行分类，选出可以进行协调和解的案件。在初筛过程中，当事人如果愿意以和解方式结案，可以随时与人民法院相关负责人联系。细筛是指对于能够和解的重点案件，在庭审之前或者庭审过程中，搭建双方当事人相互协商的平台，争取和解。如果案件不能达成和解，那么就进入了再筛程序，对于社会影响较大的案件，及时向法院领导汇报，并征求党政、人大等机关的意见，尽可能地促成和解。^[2]

行政和解具有柔化社会冲突、平息对抗情绪、促进信任合作等作用，而这些作用非其他纠纷解决方式所能替代，因此，建议提倡推广行政和解的运用，拓展行政和解的适用范围。实践中，行政和解适用的案件范围确实呈现不断拓展的趋势。以四川省的行政诉讼和解为例，2004年，四川省各级人民法院协调的行政案件主要涉及工商、拆迁、经贸等三种类型，时至今日，已扩展到工商、司法行政、劳动和社会保障、交通、土地、税务、民政、房屋登记、治安、城建、档案等多个领域。^[3]这一现象有多个背景原因，其中最重要的是行政和解弥补了传统纠纷解决方式受案的局限性。传统行政纠纷解决方式的受案范围主要集中在行政行为不合法或者不合理的案件上。单纯依靠传统方式，无法解决日益复杂、多元的官民矛盾，更无法预防官民矛盾。尤其是在一些涉及民生的问题上，纠纷得不到解决，很可能引发相对人采取极端的方式进行处理。因此，建议参照各地实践，将法律没有明确规定或者规定较为模糊的案件，相对人迫切需要解决实际问题却又不能得到法律支持的案件，以及其他容易导致矛盾激化、影响社会稳定的案件，纳入可以进行行政和解的适用范围内，以期在最大程度上弥补传统方式解决行政纠纷的局限，化解社会矛盾。(www.xing528.com)

尽管行政和解的适用范围在不断拓展，但必须明确，并非所有行政纠纷都能够适用和解方式予以解决，因为毕竟行政和解涉及行政权力的行使。在确定行政和解的适用范围时，可以借鉴美国法律制度中关于“安全阀”的规定。“安全阀”一般是指由于特定的案件符合法律的排除条款，而不能适用替代性纠纷解决方式（ADR）予以处理。^[4]具体而言，“安全阀”主要体现在以下几个方面。第一，案件依据先例进行处理是判例法国家的主要特点，如果某一案件的处理方法不能被普遍接受为一项先例，那么，应当排除适用ADR；第二，在涉及政府重大决策的案件中，如果适用ADR程序不能产生可以供行政机关借鉴的政策，则不予适用；第三，相同或相似的案件应当得到较为一致的处理结果，如果ADR的适用可能会使案件处理结果出现较大的差异性，则不予适用；第四，适用ADR处理案件如果影响到没有参加的人或组织的合法权益，则不予适用；第五，适用普通程序解决纠纷会产生公开的记录以资借鉴，如果适用ADR不能产生这样的记录，则不予适用；第六，对于一起案件，行政机关应当享有管辖权，即使这一案件因客观情况变化而发生改变，行政机关也应当享有持续的管辖权，如果适用ADR会影响到行政机关这一权力，则不予适用。^[5]如果能够参照美国的“安全阀”制度，对行政和解设置类似的排除条款，可以保障行政机关对公权力的处分维持在法律允许的范围之内。

需要注意的是，与行政复议、行政诉讼等范畴内的行政和解相比，行政过程中和解的适用范围应当受到更为严格的限制。因为行政过程中和解涉及行政行为的作出与否、如何作出，相当于相对人参与到行政决定的过程中去，直接影响行政权力的行使。对于这一问题，立法可以参考德国与美国的经验，设定一定的条件，只有符合这些条件的案件才能适用行政过程中的和解。在德国，当行政过程中出现“有关事实状况或者法律观点的不确定状态”，而“这种不确定状态不能查明，或者非经重大支出不能查明”，行政机关可以与相对人协商解决，代替可能作出的行政决定。^[6]美国行政过程中和解的适用条件较为宽松，除了法律规定的排除条款，行政机关可以采取广泛、灵活的方式与相对人达成和解，只要不违反法律，相对人就有向行政机关提出和解建议的机会，经当事人双方签署的和解协议相当于行政决定，具有法律效力。在我国目前的法制环境下，德国较为严格的行政过程中和解适用范围，更加符合我国国情的需要，更有利于保障和解协议的合法性，因为它将“查明事实困难”和“法律规定模糊”作为行政过程中和解程序启动的条件，在尊重行政机关裁量权的同时，起到了保障公权力不被滥用的效果。