中国行政和解制度研究：虚假合意的表现

（一）因相对人畏惧而产生的虚假合意

在我国素有“民不与官斗”的传统，人们有根深蒂固的“畏官”心理，至今仍然比较普遍。在与政府产生矛盾之后，相对人在一般情况下，宁愿选择息事宁人，也不愿通过寻求救济的方式予以解决。在不得不寻求救济的情况下，因与行政机关之间存在长期的行政管理关系，担心事后被“穿小鞋”的顾虑仍然很重。这样的畏惧心理决定了其在主张权利、寻求救济的过程中，存在“见好就收”的心理。实践中，经常发生相对人非基于真实意思的妥协、退让，而与行政机关达成虚假的行政和解。笔者试举一案例说明因相对人畏惧心理而产生的虚假合意。

2003年5月，在北京市西城区生活的安徽人杜某发现，他在过去的一年中，在同一个路口被电子眼拍到一百多次违法行驶记录，需要向交管部门缴纳万余元的罚款。杜某经过观察发现，这个路口电子眼下的交通标志牌与“国标”并不完全相同，会让人误以为该标志的含义是允许汽车通行。2003年6月，杜某不服行政处罚提起行政诉讼，其理由是西城区交通主管部门设置的交通标牌不符合“国标”规定，而且该部门并未向杜某依法书面告知，致使杜某在同一个路口多次违反交通规则。杜某事件发生后，北京市交管部门实际上并未刁难他，也没有向他施加压力，而是主动反思自身的执法行为，修改错误的或不规范的交通标志、标线；并增加了非现场执法交通违法处罚告知的途径，推动了交通执法的人性化和合理化。^[3]尽管如此，杜某仍然在2005年7月撤回了对西城区交通主管部门的诉讼和赔偿请求，撤诉原因就是因为其心中对行政机关的畏惧而产生的压力，以及杜某母亲“身在外地不要惹事”的告诫。^[4]

本案中，作为行政机关的交管部门，并未通过公权力迫使杜某撤诉。杜某在其律师本已稳操胜券的情况下选择撤诉^[5]，与其因畏惧产生的心理压力不无关系。实践中，相对人由于畏惧而向行政机关屈服的事例不少，这种情况下达成的行政和解实际上并非相对人的真实意愿，仍然是一种实质不平等的“虚假合意”。

（二）强权施压下产生的虚假合意

没有行政机关的强迫，仅仅是对行政机关的畏惧心理，就能导致相对人非真实意思的合意，更遑论行政机关出面要求相对人私了，甚至作出违法行为的行政机关联合其他机关迫使相对人接受私了的情况。个别行政机关工作人员在作出违法的行为之后，出于政绩考核、社会影响等种种原因，不愿意承担违法行为带来的结果，就通过一些途径或明或暗地向相对人施压，迫使相对人在违背真实意思的情况下，同意与行政机关达成所谓的“和解”。这种以行政和解为名义，强迫相对人不再提起救济的行为，是对相对人合法权益的损害。以下两个案例可以比较典型地反映强权下产生虚假合意的情形。

案例一：某县土地管理部门经过调查，认为某村民在建造房屋时提交的材料不全。该部门以此为理由，对其作出罚款的处罚决定。该村民不服，将土地管理部门告上了法庭，该部门一位负责人对其说：“你再告，就找个其他理由扒掉你的房屋！”该村民出于畏惧心理，遂向人民法院申请撤诉。^[6]

案例二：2003年6月8日晚上10点40分，几名怀来县公安人员把白某从家中带走，说是有事情讯问。6月10日下午2点30分左右，怀来县公安局的工作人员告诉白某的父亲（以下简称白父）及其家人，可以到涿鹿县派出所去看一看，给白某送一些衣物。下午4时，白父和几个亲属赶到了涿鹿县派出所，得到的消息是白某已于2003年6月9日晚6点50分在涿鹿县看守所死亡。白某为了弄清儿子死亡的真相，四处上访。2003年9月22日，河北省人民检察院出具《河北省人民检察院检验鉴定文书》^[7]认为：白某因患间质性肺炎死亡。白父对鉴定结果不服，不断上访。2003年12月中旬，怀来县土木镇的领导多次与白父协商赔偿款。协商过程中，政府部门一方面坚持说白某是病死的，另一方面又说按刑讯逼供致死进行赔偿，并且白父上访的费用、车费、住店费以及半年的其他损失都予以支付，但是他们不解决白某致死的责任问题，说追究责任的问题是上边领导解决的事情，他们无权解决。^[8]

这两个案件的本质实际上是相关行政机关或相关部门出面，通过接受和解就承诺好处的方式施加无形压力，使相对人放弃寻求救济的权利，是一种和解名义下掩饰违法行为的手段。第二个案件的最终结果是白父经过多次上访无果之后，同意了接受所谓的“赔偿金”，不再进行上访。但是这并不代表白父及其家属的心甘情愿：“尽管我们想给孩子去讨个说法，但谁也不管我们的事情，半年多过去了，我们实在是没有精力折腾下去了。”^[9]在下面的案例中，行政机关甚至联合其他机关作假，再通过其他机关对相对人施压，迫使相对人接受所谓的“和解协议”，来规避法律的制裁。

1986年9月26日，河南省郏县的贾某在与他人一起去办事的路上，与人发生了争执，双方互不相让，最后来到当地派出所解决矛盾。但是，几个小时之后，贾某在派出所死亡。在郏县政法委的主持下，五名公安局的司法鉴定人员对贾某的尸体进行解剖、检验，并制作了鉴定书。鉴定书上虽然写明贾某全身有多处出血点和伤口，但却得出贾某是由于冠心病发作导致死亡的结论。10月4日，死者尸体神秘失踪。1987年2月，涉案民警岳某被检察院以非法拘禁罪提起公诉，但法院以“死者死因不明”为由，不接受检察院对民警岳某提起公诉的案卷。贾某死亡且尸体失踪之后，其家属不服办理此案的岳某未受到任何刑事处罚的事实，遂多次上访。在经历了7年之后，终于得到有关部门的回应，就是由政法委和公安局主持岳某和死者家属双方私了，私了所达成的协议盖有政法委与公安局的公章，内容如下：由岳某一次性赔偿其家属共两万两千元，其家属不得再要求有关部门追究岳某责任，双方绝不反悔。^[10](www.xing528.com)

在这起案件中，行政机关通过制作虚假的证据，并利用权力形成的威慑力，迫使贾某家人接受“协议”的行为，并非真正意义上的行政和解，而是通过公权力迫使相对人形成虚假合意的行为。

在国家赔偿的实践中，存在这样的现象，一边是国家赔偿金大量地被闲置，另一边是受害人的赔偿请求得不到赔偿。导致这种状况的原因主要有两个方面：第一，赔偿义务机关拒绝承担赔偿义务；第二，赔偿义务机关有本单位的“小金库”。一旦需要赔偿，该单位并不向财政部门核拨款项，而是从“小金库”中支付，^[11]通过与相对人“私了”，达到“破财消灾”的目的。该行为虽然表面上具有行政和解的表象，但是分析其深层次的原因不难发现，行政机关这样做的目的是为了尽可能减少违法行为的负面影响，逃避法律的监督。这种方式很容易变成违法行政行为的避难所。

1997年，辽宁省葫芦岛市南票区一居民因为与邻居打架，被公安机关带至拘留所。两天后，该居民“失踪了”，其母为了寻找儿子，数次去拘留所却未果。后来，该拘留所的一位管教干部暗中告诉其母，她的儿子被打死了，而公安机关给出的答复是“外出劳动逃脱”。2000年，其母收到一份“协议书”，该“协议书”提出因此事给予其母3.1万元的补偿，但是却要求其今后不再因此事而上访。更耐人寻味的是，“协议书”是由葫芦岛市人大、公安局，南票区人大和公安分局相关领导共同签字的。^[12]

如果该“协议书”是由南票区公安分局签字尚可理解，而其他各级机关联合签字，按照一般理解，很可能是对相对人施加压力，迫使相对人同意所谓的“和解”的行为。该行为是一种典型的“和解”表象掩饰下的违法行为。而且，为了支付相对人的赔偿金，负有赔偿义务的行政机关可能还会想方设法充实“小金库”，很容易滋生腐败现象和乱罚款、乱摊派、乱收费的现象，形成一种恶性循环。

（三）监督无力时产生的虚假合意

即使在有复议机关、人民法院等中立方监督的案件中，也难免会存在行政机关对相对人施压的情况。行政机关凭借公权力，迫使相对人通过撤回申请或撤诉的方式不再提起救济，是其施压的主要手段。根据《行政复议法》第二十五条，以及《行政复议法实施条例》第三十八条的规定，相对人撤回复议申请，须说明理由，并征得复议机关同意；根据新修订的《行政诉讼法》第五十九条第五款以及六十二条的规定，相对人撤诉须经人民法院准许，对于以欺骗、胁迫等手段迫使相对人撤诉的，人民法院可以予以训诫、责令具结悔过、罚款、拘留等。可见，法律赋予了复议机关、人民法院等中立方对撤回申请或撤诉进行审查的职责。而复议机关或法院有时仅依据相对人的撤回申请或撤诉就宣告案件终结，并不对相对人是否受到欺骗、胁迫等情形进行审查，出现监督无力的状况。

中立方监督无力的原因是多方面的。首先，法律规定相对笼统。《行政诉讼法》《行政复议法实施条例》等法律法规对中立方应如何进行审查、何种情况下可以准予撤回申请或撤诉以及其他相关程序问题，并未详细规定。其次，中立方疏于审查。例如在行政诉讼中，有学者将原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”^[13]，而后者应当成为人民法院重点审查的对象（因为在这种情形之下，相对人对行政机关作出的具体行政行为虽然不服，但受某种压力的影响，相对人并非出于自愿而撤诉，人民法院可能知道原告的合法利益并未得到维护，但是仍对其撤诉申请予以准许）。^[14]不少学者认为，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往还自己动员原告撤诉，^[15]“从实质上说，非正常撤诉是行政诉权受阻的具体表现”^[16]，体现了法院监督的无力。在行政复议中也有类似的情况出现，笔者试举以下案例进行说明。

某市公安机关对进行斗殴的张某作出拘留15天的行政处罚，张某不服，向法院提起诉讼，请求法院撤销该处罚决定。但是，这是该市首起治安行政案件，公安局长认为，张某起诉会影响公安局威信，遂警告张某撤回起诉，否则将对其进行收审。张某并未撤诉，法院也撤销了公安局的裁决。之后，公安局对张某再次作出拘留十天的裁决，张某提起复议，二裁公安机关为了防止其再次起讼，对其作出了收审的决定。^[17]

在该案中，张某并未屈从于公安局施加的压力，坚持不撤诉，却遭到了公安局更为严厉，甚至不合法的制裁。而二裁公安机关作为复议机关，不仅未能起到有效的审查监督作用，反而作出更令人匪夷所思的决定，为防止张某进一步提起救济而将其收审。或许这仅仅是个别案例，但是其对相对人合法权益造成的损害却是巨大的。如果中立方从中起到不偏袒的审查作用，或许可以避免悲剧的发生。