中国行政赔偿和解制度的建立

2010年《国家赔偿法》修订之前的行政赔偿中，赔偿义务机关与赔偿请求人之间的“私了”（即实质上的行政赔偿和解）几乎没有法律依据。但根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。最高法院司法解释的规定成为实践中行政赔偿和解的依据。在具体层面，中国民用航空总局2005年12月发布的《民航行政机关行政赔偿办法》第三十条、海关总署2003年3月发布的《中华人民共和国海关行政赔偿办法》第三十四条分别规定，我国民航、海关行政机关及其工作人员行使职权的行为已被确认违法时，赔偿义务机关可以就赔偿范围、赔偿方式以及赔偿数额，与赔偿请求人进行协商。

2010年修订后的《国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。该条对行政赔偿中的和解制度通过法律予以了确认，将实践中的行政赔偿“私了”纳入法律中并予以规范。根据该条规定，赔偿义务机关与赔偿请求人在合法、自愿基础上进行的协商受法律保护。《国家赔偿法》这样的规定有现实意义，与其让当事人私下了结行政纠纷的方式变为规避法律的工具，不如将这一工具合法化、规范化。立法者认识到“私了”虽有诸多危害，但这种方式所蕴含的协商妥协精神对于化解纠纷是十分必要的，有利于解决实践中“赔偿难”的问题。“赔偿难”的原因有多方面，其中最主要的是以往的赔偿程序是一种“决定式”的程序，受害人是否能够顺利获得行政赔偿，在很大程度上取决于赔偿义务机关是否能够抛下高高在上的架子。而行政赔偿和解则通过“协商式”的方式给予了行政赔偿纠纷双方一个缓冲的机会，使赔偿请求在进入到决定程序之前就已经得到了满足。

虽然修订后的《国家赔偿法》准许了赔偿义务机关与赔偿请求人之间的协商，但该法仅规定赔偿请求人可以凭生效了的调解书（即双方当事人协商和解所达成的协议），向赔偿义务机关申请支付赔偿金。①对于赔偿义务机关不履行调解书时，赔偿请求人如何维权，该法并未明文规定。也就是说《国家赔偿法》对赔偿协议的效力如何并未涉及。

在《国家赔偿法》修订之前，行政赔偿中的和解结果体现为赔偿义务机关与赔偿请求人之间的“私了”协议。对于私了协议性质的界定以及合法性的认定，在当时有着较大的争议。请参考以下案例。万元，交通费0.3万元，共计35.441万元。^[49](www.xing528.com)

南京市江宁区横溪镇管理委员会是横溪镇政府（被告）委托的组织，它的职责范围是对道路、市容公共设施、建筑物、交通工具等有关镇容镇貌的事项进行管理。胡某、吴某和夏某是该管委会工作人员。2000年3月，潘某（原告）租用的运输车辆途经该镇道路时，被胡某、吴某以车辆抛洒、滴漏污染了地面为由，将该车拦截下收取保洁费，双方由此发生了争执并相互推搡。两个小时后，潘某之父（以下简称“潘父”）与其妻、兄、女、女婿等人得知该消息后，先后赶至横溪镇，拦下即将下班的吴某、夏某进行申辩交涉，双方发生了口角并揪打。后该镇派出所民警赶到现场平息了纠纷。吴某、夏某因被对方揪打并撕坏衣服而感到气愤，遂不听民警劝阻，与胡某一起追寻已经离开的潘家人员。后吴某、夏某、胡某在某市场发现潘父及其女，胡某、吴某赶上去拳击潘父，致其当场倒地，后经抢救无效死亡。同年4月，在横溪镇派出所等单位的调解下，镇管委会与受害者家属签订了赔偿协议，给予受害者家属10.06万元的赔偿金。原告潘某之妻未参与调解，对该赔偿协议并不接受，并将此案起诉至法院，要求法院确认被告横溪镇管委会工作人员殴打潘父的行为违法，并要求被告赔偿死亡赔偿金、丧葬费共16.68万元，生活抚养费16.08万元，误工费0.496万元，医疗费1.885

抛开本案被告工作人员的行为是否是职权行为等问题不谈，在当时《国家赔偿法》尚未修订的情况下，该案所达成的赔偿协议效力及合法性如何，是本书所关注的焦点。事实上，这份协议是否合法以及其效力如何，并未引起原、被告双方的质疑。因为对原告来讲，如果这份协议违法，那么根据该协议所得到的10.06万元赔偿金就要被没收或者被要求返还给被告；而对于被告来讲，如果该协议被认定为无效，那么情况对他们来说更加严重，因为这说明他们为了掩饰工作人员的违法行为而与原告私了。所以，从双方各自的利益出发，原、被告均未对协议的合法性和效力表示质疑。原告认为，该协议是对胡某、吴某实施的加害行为是职权行为的确认；被告则认为，他们是本着平息事态、维护社会稳定、安抚死者家属的态度，才给予原告补偿，因此该协议是双方在有关部门主持下达成的民事赔偿协议。^[50]法院认为，我国《国家赔偿法》虽然确定了行政机关的先行确认原则，但这一确认必须是行政机关以自己的名义作出的单方行政行为，并且确认的内容必须要明确，该赔偿协议是在横溪镇派出所主持下，双方通过协商而达成，所以并不是单方行政行为。而且该协议并未对胡某、吴某实施的致害行为是否属于职权行为进行认定，记载事项不明确，因此原告的主张不成立。

“私了”协议效力不明确的问题，并未在修订后的《国家赔偿法》中得到解决，该法仍未明确赔偿协议的效力，这是法律规定的不完善之处。而在《中华人民共和国民航行政机关行政赔偿办法》以及《中华人民共和国海关行政赔偿办法》等规章中，都确认了赔偿协议的效力，赔偿协议达成之后，赔偿请求人以同一事实和理由再次请求赔偿的，不予受理，这些条款在实践中值得借鉴。