实践中的行政复议和解方法

对于一些涉及面广、法律关系复杂、利益冲突激烈的行政复议案件，简单地维持、变更或撤销行政行为，都不利于问题的彻底解决，甚至会引发新的矛盾冲突。对于这类案件，复议机关在不损害双方当事人合法权益的基础上，引导他们平等协商并达成和解协议，可以更彻底地化解行政纠纷，实现法律效果与社会效果的统一。实践中，行政复议案件有相当高的比例是以和解方式结案的。例如，山西省2008—2011年共受理行政复议案件3000余件，其中三分之一是当事人通过协商达成和解而解决了纠纷；^[5]贵州省政府在2011年受理的行政复议案件中，和解结案率达到38.23%，占到所有案件的近四成。^[6]

行政复议和解在实践中的具体运作主要体现在案件适用范围、遵循的原则、程序和方式以及和解协议的效力等几个方面，笔者通过搜集中央及地方具有代表性的法规、规章和文件，结合实际操作，分别对上述问题进行分析。

（一）行政复议和解的适用范围

我国《行政复议法实施条例》分别对行政复议“和解”与“调解”（有中立方参与的和解）的适用范围作出了规定。^[7]根据该法规，涉及行政机关裁量权行使是否合理的案件，以及涉及行政补偿、行政赔偿的案件可以运用和解的方式进行处理。在法律与政策的倡导下，行政复议和解的范围呈现越来越宽的趋势。笔者通过对各地实践进行梳理，发现行政和解可以适用于以下各类案件。

第一，行政裁决案件。行政裁决引起的行政纠纷涉及行政管理过程中与合同无关的民事主体之间的权利义务，相对人对行政机关的裁决结果不满而引起争议。例如，因农村宅基地使用权不明确发生的纠纷，本来属于民事纠纷，但是这类案件行政管理的色彩较浓，如果行政机关对这类案件作出的确权裁决引起相对人不满，就会发生行政上的纠纷。按照我国法律规定，农村宅基地使用权不明确发生纠纷之后，应当先由村民委员会提供宅基地的原始资料，经土地主管部门进行核实，再由人民政府作出确权决定。行政复议机关在审理这一类案件的时候，可以综合各种因素，合理地变更原始资料，从而使纠纷当事人达成和解。^[8]《山西省行政复议调解和解办法》中就有类似的规定：涉及自然资源所有权、使用权权属的行政裁决、行政确权的行政争议中，当事人就所涉权属达成和解协议的，或者该和解协议的履行需要变更原行政行为的案件，可以运用和解方式结案。其他各地相关的规章或规范性文件，大都将涉及行政裁决的案件纳入复议和解的范围之内。

第二，涉及土地、房屋、环境、工伤认定等事关民生的案件。这些案件引起的行政纠纷往往涉及百姓最关心的问题，刚性地进行处理可能会产生不良的社会效果。行政和解则为这类案件矛盾的化解提供了可操作的渠道。例如在征地补偿案件中，涉及土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费等，这一类案件之所以发生争议，大多数是因为当事人对上述补偿费用不满意。如果可以合理增加补偿费用，就有可能使双方达成和解而解决纠纷。工伤认定案件也大抵如此，当事人对工伤认定结果不满意的，行政主管部门可以通过再次鉴定使其满意。《呼伦贝尔市人民政府行政复议调解和解办法》中，就有关于这类案件的规定：因土地征收或出让、环境污染、房屋拆迁、工伤认定等可能引起行政争议甚至群体性事件，从而影响公共利益或社会稳定的案件，可以运用和解方式结案。《邵阳市行政复议调解和解办法》中，也将涉及工伤认定案件以及房屋拆迁裁决案件纳入复议和解的范围中。

第三，行政不作为案件。在这一类案件中，行政机关本应履行法定职责却并未履行。复议机关可以通过促使行政机关履行法定职责，使纠纷双方当事人达成和解，从而使申请人的目的尽快实现，消除纠纷。《山西省行政复议调解和解办法》中就规定，涉及行政机关不履行法定职责的案件可以适用和解；也有的地方并未将所有的行政不作为案件全部纳入复议和解的范畴中，而是将“对当事人利益产生损害”作为必要条件，例如《昆明市行政复议调解和解规定》中的相关条款就做了这样的规定。

第四，行政行为程序有瑕疵，但撤销或变更没有实际意义的案件。在这一类案件中，行政纠纷双方当事人达成和解的可能性比较大。作为被申请人的行政机关，其所作出的行政行为存在程序上的瑕疵，具有一定程度的违法情形，因而在一般情况下，愿意与申请人达成和解以息事宁人。对于申请人来说，涉案行政行为由于不存在实体内容的瑕疵，不会损害到其实体权益，而且撤销该行政行为已经不再具有实际意义，因此，一般也不排斥与行政机关达成和解。然而对于具有重大、明显违法情形，或者对相对人的实体权益造成损害的行政行为，复议机关不宜以和解方式结案，否则就会违背依法行政原则。甚至可能出现行政机关为掩盖违法行为，以牺牲公共利益为代价，无原则地向申请人妥协退让，换取申请人撤回复议申请，逃避法律责任的情形。对这类案件的行政和解，实践中有相关规定，例如《南京市行政复议调解与和解实施办法》中规定，具体行政行为程序上存在瑕疵，撤销或者变更该具体行政行为没有实际意义的案件，可以适用和解方式结案。有些地方规定更为严格，将行政和解适用的范围限定在行政行为程序“轻微”违法的情形上，例如《昆明市行政复议调解和解规定》中规定，具体行政行为程序上存在轻微违法情形，撤销或者变更该具体行政行为没有实际意义的案件，可以适用复议和解。

第五，法律规定不明确的案件。在这一类案件中，法律针对某一问题所作出的规定较为模糊，导致不同的当事人有不同的理解，双方各执一词，互不相让。在处理这一类纠纷时，行政复议机关可以在兼顾双方利益的基础上，对法律作出尽可能合理的解释，从而使双方当事人对法条的理解取得较大程度的统一性，促使纠纷以和解的方式得到解决。《安徽省地方税务系统税务行政复议和解调解办法（暂行）》中有相关规定：涉及相关税法没有规定或者规定不明确，适用税法有困难或者有争议的案件，可以选择和解方式进行处理。

第六，事实难以调查清楚的案件。在这一类案件中，由于种种原因，导致证据难以调查清楚，或者双方当事人都不能提供具有较强证明力的证据。行政复议案件中，被申请人承担举证责任，但是由于时间、地域等客观原因，一些事实难以得到证明，申请人所提供的证据也不能说明事实。在这种情况下，复议机关可以通过协调来规避案件事实不明确导致的双方当事人各执一词的情况。实践中部分行政机关针对这类案件，采用和解方式进行处理取得了较好的社会效果。

第七，涉及行政合同的案件。行政合同的本质就是行政机关与相对人达成的具有行政色彩的契约，它更侧重于双方当事人之间的合意，因此，和解理所当然地可以成为这类案件的解决方式。《烟台市芝罘区人民政府行政复议调解和解办法》规定，行政合同案件，当事人之间达成新的协议或自愿解除原合同的，可以进行和解。

第八，具有较强社会敏感性的案件。这一类案件往往矛盾比较突出，而且一般在一定范围内有较大影响。如果僵硬地进行裁判，不仅难以解决矛盾，还可能会使矛盾激化，为社会的不稳定埋下隐患。复议机关如果能够促成和解，则可以缓解双方当事人的对立情绪，解决纠纷，并消除日后不必要的隐患。对于这类案件，《滁州市行政复议案件调解和解暂行办法》规定，敏感性、社会关注程度高的案件可以进行和解。

（二）行政复议和解遵循的原则

《行政复议法实施条例》第四十条与第五十条规定了行政和解的自愿原则与行政调解的合法原则，本书将二者一并讨论，认为行政复议和解应当同时遵守自愿原则与合法原则。行政和解必须在申请人与被申请人自愿的前提下达成，而且和解内容必须合法，不得损害社会公共利益与他人合法权益。通过梳理各地出台的法规、规章和其他规范性文件，可以发现行政复议和解在实施过程中还应遵循以下几个原则。

第一，合理原则。行政复议和解除了应当遵循合法原则之外，还应当遵循合理原则，避免出现权利义务分配畸轻畸重的状况，从而在实质上保障各方当事人的权益。《山西省行政复议调解和解办法》等省一级的地方政府规章、《贵阳市行政复议调解和解办法》等市一级的地方政府规章中，都规定行政复议和解应当遵循合理原则。

第二，公开、公正原则。《行政复议法》规定了复议机关履行职责的公开原则。^[9]因此，除涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的案件之外，行政复议和解也应当遵循公开原则；另外，复议机关应当做到不偏不倚地主持和解过程，以保障和解内容的公正。《呼伦贝尔市人民政府行政复议调解和解办法》第四条就规定了行政和解的公开、公正原则。(www.xing528.com)

第三，平等原则。该原则强调申请人与被申请人之间的地位是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。《浙江省行政复议和解调解指导意见》《滁州市行政复议案件调解和解暂行办法》中有关于平等原则的规定。

第四，及时原则和效率原则。在涉及行政和解的案件中，复议机关应当及时、高效地进行处理，不能长时间拖延。对于双方未达成和解协议，或者和解协议生效之前一方当事人反悔的案件，应当及时作出复议决定。《烟台市芝罘区人民政府行政复议调解和解办法》中对行政复议机关的效率提出了相关要求。

第五，和解优先原则。多地关于行政复议和解的相关文件确定了这一原则，例如《贵阳市行政复议调解和解办法》。属于和解适用范围的案件，行政复议机关应当先行促成和解；当事人提出和解的，行政复议机关应当予以准许，并提供相关便利条件。

第六，诚实守信原则。对行政复议和解所达成的结果，申请人、被申请人应当本着诚实守信的原则自觉履行。《上海市税务行政复议和解调解实施办法》就有关于该原则的规定。

（三）行政复议和解的程序

行政复议和解可以由行政纠纷当事人，即行政复议申请人与被申请人自行和解，也可以由复议机关视情况建议进行。实践中，纠纷双方当事人自行和解以下列两种方式出现：第一种是行政机关改变了原行政行为，申请人向复议机关撤回复议申请；第二种是纠纷双方自行达成和解协议。复议机关也可以建议相对人达成和解，建议方式是多样的：复议机关可以分别与各方当事人沟通，也可以促使当事人面对面进行沟通，或者结合两种形式促成和解。^[10]

行政复议审理过程中的和解（即《行政复议法实施条例》规定的调解），由复议机关主持。申请人与第三人，或者由本人，或者由其代理人参加；被申请人的主要负责人或授权代理人参加，部分地方还要求经办人员参加。^[11]在处理一些较为特殊的案件时，复议机关还可以邀请其他比较有权威性的组织或个人参加。例如，在处理重大、疑难案件或者专业性较强的案件时，复议机关可以邀请党政领导或相关组织、人员，也可以在科研机构、大专院校、人大代表等机构中聘请专家学者。^[12]这些组织或个人可以在必要的情况下对当事人释法说理，保障了行政和解的公开性与合理性。

《行政复议法实施条例》既规定了行政和解，又规定了行政调解，而本书将二者放在一起一并进行讨论，因此行政复议和解最终以和解协议或调解协议的方式表现出来。和解协议应当在复议决定作出之前，由纠纷当事人达成，以书面的方式作出之后，提交复议机关，和解协议的内容没有对公共利益与他人合法权益造成损害的，复议机关应当准许；^[13]调解协议则通过复议机关制作调解书的方式表现出来。和解协议要有双方当事人或其代理人的签字；调解书除需申请人与被申请人双方签字之外，还需复议机关加盖公章。^[14]

（四）行政复议和解的效力

《行政复议法实施条例》只明确规定了行政复议调解书的法律效力：经复议机关与双方当事人签字盖章的调解书具有法律效力，当事人应当按照其内容自觉履行，如果其中一方当事人不履行，复议机关应当及时作出复议决定。^[15]而对于行政和解协议的法律效力，该法规并未规定。可见，该法规并未将行政和解协议的效力与行政调解书的效力等同起来。这样的条款设置，与传统理念调解与和解分立有关。传统理念认为，和解没有中立方的参与，最终达成的和解协议也就不涉及中立方（在该法规中，中立方即为行政复议机关），行政机关与相对人应当依照诚实信用原则履行行政和解协议的内容。^[16]根据《行政复议法实施条例》的规定，如果当事人其中一方不履行行政复议和解协议，大致会出现以下几种结果。

第一种，相对人在和解协议履行之前反悔。一般这种情况可以理解为相对人认为和解协议仍然无法维护自己的合法权益，而想进一步去寻求救济。根据《行政复议法实施条例》第三十八条的规定，如果相对人无法证明撤回复议申请时违背了自己的真实意思表示，就丧失了因同一事实和理由而再次提起复议申请的权利。但是，相对人再次提起救济的权利并没有消失，这种情况下相对人仍然可以向人民法院提起行政诉讼（复议前置和超出诉讼时效的案件除外）。^[17]

第二种，行政机关在和解协议履行之前反悔。行政机关反悔的情况又可以分为两种：一是行政机关拒绝履行和解协议的内容；二是行政机关偏离和解协议的内容，作出另一个新的行政行为。在第一种情况下，相对人可以向人民法院提起行政诉讼；而在第二种情况下，相对人可以再次向行政复议机关提起复议申请，因为此时行政机关作出的新行政行为，与相对人第一次提起复议申请时依据的事实和理由并不相同。

第三种，当事人任何一方在复议前置的行政纠纷中反悔。如果出现这种状况，相对人因同一事实和理由而不能再次提起行政复议，也不能通过行政诉讼维护权利，相当于丧失了再次寻求救济的权利。

在前两种当事人反悔的情况下，对于一部分案件，复议机关仍然具有作出复议决定的权力，而另一部分案件，则转入人民法院，使法院具有了对案件作出决定的权力。对于这部分复议机关已经着手调查，甚至已经将案件事实与理由调查清楚的案件，再转入人民法院，不利于行政、司法资源的优化配置。与其如此，不如效法《行政复议法实施条例》第五十条关于行政调解书法律效力的规定，赋予行政复议和解协议以法律效力，如果当事人反悔，则由复议机关作出复议决定解决纠纷。实践中已有赋予行政复议和解协议法律效力的做法，一些地方的规范性文件中，就要求双方当事人按照所达成的和解协议去执行。^[18]

在后一种当事人反悔的情况下，即使合法权益并未得到维护，相对人也失去了再度寻求救济的权利，尤其是在行政机关故意与相对人达成行政复议和解协议却拒不执行时。实际上在前两种情况下，也存在行政机关故意拖延，使案件超出诉讼时效而使相对人失去救济途径的状况。如果赋予行政复议和解协议以法律效力，复议机关仍可以对案件作出复议决定，则可以在一定程度上缓解法律不能对当事人合法权益提供救济的尴尬。在一些地区和一些部门的相关规范性文件中，对这一问题的解决值得借鉴，有文件规定：如果被申请人单方不履行和解协议，申请人可以以同一事实和理由再次提起复议申请。^[19]