中国行政和解制度的推动效果

推进行政法治是行政法理论追求的目标之一。法治意味着稳定、可预测的秩序^[50]，为了构建这样一个秩序，要求立法、执法、司法、守法等各个环节的努力与配合。有学者认为，实现行政法治主要有两条路径：一是立法为行政权的行使指明应然方向，实现对行政权的普遍约束；一是司法控制、纠正行政权的不当行使，实现对行政权的具体约束。^[51]该观点是对行政法治实现路径的精确概括。除此之外笔者认为，良好的执法也是实现行政法治的路径之一。行政和解对于促进法律的发展、实现良好的执法以及促进有效的司法审查有积极作用，从而可以成为行政法治的推动力。

首先，行政和解可以促进法律的发展。由于社会事务的庞杂，法律不可能将所有的社会问题都囊括进去，即使能够囊括进去，也可能造成实然与应然的差异。这些特点，使实践中的一些问题通过法律手段不能得到有效的解决，因此，法律应当不断发展，以适应新问题、新情况的需要。根据学者的分析，和解对现行法律发展有促进意义，主要表现在以下几个方面。第一，促进对法律的反思，协调法律规范与当事人的主张；第二，填补法律规范与实际运行之间的缝隙；第三，考虑个案的具体情况，将抽象的法律规范具体化；第四，实现形式正义与实质正义的平衡；等等。^[52]行政和解对于行政法律的发展，同样具有上述几个方面的作用。它考虑当事人之间的特殊情况，使僵硬的条款更加人性化、合理化；它在实践中起着试错的作用，在运行成熟之后，行政和解形成的方案有可能被法律采纳，普遍用于行政纠纷处理；它更注重行政行为的合理性，实现案件处理结果的实质正义；等等。

其次，行政和解可以实现良好的执法。我国目前的行政法律体系有待完善，针对一些问题的法律规范不明确甚至相互矛盾，再加上个别执法人员法律素质并不高，所以难免会有违法行政的状况发生。在法律规范不明确或者执法人员对法律规定不明了的情况下，行政和解给双方提供了协商的平台，使执法人员了解怎样执行法律才能更好地平息矛盾。以下案例对此有很好的体现。

1999年8月27日，长沙市邮政局接收长沙市星港公司的36个席梦思床垫等大宗货物，派其单位驾驶员阎某驾驶邮政专车将货物和其他邮件一起运递到娄底。同日上午11时许，邮车在卸床垫和床具时，娄星区交通运输管理所工作人员上前检查，认为床垫、床具不符合邮件特征，不属于邮件，并要求驾驶员出示道路运输证。驾驶员解释说，根据法律规定，邮政车辆直递邮件，不需办理道路运输证。交管所工作人员见此，认定长沙市邮政局无道路运输证，属非法从事道路货物运输经营，遂开出湘运政违字（娄）第113705号湖南省道路运输违章待理证交驾驶员，决定“责令停止车辆运行”。驾驶员拒绝签收，继续开车投递邮件，当其准备到娄底市邮政局投递邮件时，交管所工作人员招来多人，强行将邮车拖走。9月7日，交管所作出娄运政罚字（1999）2号《道路运输运行处罚决定》。9月21日，邮政局向娄底市中级人民法院提起行政诉讼。10月14日，交管所作出娄运政字（1999）59号《关于撤销娄运政罚字（1999）2号处罚决定书的决定》，认定邮政局无道路运输证，非法从事道路运营经营，作出娄运政罚字（1999）3号《道路运输行政处罚决定》。10月21日，原告变更诉讼请求：1.撤销被告娄运政罚字（1999）3号《处罚决定书》。2.确认被告扣车违法。3.由被告赔偿原告经济损失。

原告提起行政诉讼后，原、被告分别向省级主管部门湖南省邮政局和湖南省交通厅反映情况，主张自己行为合法。湖南省邮政局和湖南省交通厅均到人大常委会反映案情。10月22日，湖南省人大常委会财经委员会召集诉讼双方及省级主管部门领导商处，达成一致意见：“鉴于从事邮政运输车辆的特殊性，根据《邮政法》规定，今后从事邮政主管业务运输的车辆不须办理‘道路运输经营许可证’，而从事其他副业的邮政系统的其他车辆必须依照《湖南省道路运输管理条例》的规定，办理道路运输经营许可证，并接受职能部门管理”。被告做了自我批评。次日，将扣押的邮政专车返还原告。11月12日，被告作出娄运字（1999）064号《关于撤销娄运政罚字（1999）3号行政处罚决定书的决定》。原告基于权利得到补救，诉讼目的已经达到，遂向受案法院申请撤回对被告的起诉。

湖南省娄底市中级人民法院审查认为：被告撤销对原告所做处罚决定、原告申请撤回对被告的起诉，符合法律规定，应予准许。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，于1999年11月17日作出裁定：准许原告长沙市邮政局撤回起诉。^[53]

该案涉及事关民生的邮政案件。随着邮政、快递行业的快速发展，邮政行业存在很多法律规定不明确，又亟须解决的问题，邮政部门被交管部门扣车、扣件如何解决的问题就是其中之一。^[54]本案中，娄星区交管所对邮政车辆直递邮件的特殊法律规定并不清楚，所以作出的行政行为并不合法。在协调的过程中，交管所认识到这一问题，并对该行政行为作出修正，不仅平息了矛盾，也使行政机关的执法活动更符合依法行政的要求。

再次，行政和解可以保障有效的司法审查。司法可以通过对个案的审查，纠正行政权的不当行使。我国《行政诉讼法》赋予了人民法院对行政机关作出的行政行为进行合法性审查的权力，但是，对于不合理的行政行为，除明显不当、滥用职权等《行政诉讼法》规定的情形之外，人民法院基本上是鞭长莫及。如果对这一类行政行为置之不理，有违司法的权威性与公正性，也不符合司法作为保障正义的最后一道防线的要求。而行政和解则有效地解决了这一问题，多地法院在出台的行政和解相关文件中要求法院在协调处理行政纠纷时，针对行政执法过程中存在的问题提出司法建议。实践中，人民法院提出的司法建议被行政机关采纳之后，确实能够保障行政行为的合理性。这样的做法使人民法院既没有超越《行政诉讼法》赋予的职权，又对行政行为进行了有效审查。

总而言之，行政和解通过作用于立法、执法、司法等环节，保障了行政行为的合法性与合理性，从而使行政纠纷的解决更加符合行政法治的要求。

【注释】

[1]David Schmidtz. Justifying the state，in For and Against the State，edited by John T.Sanders & Jan Narveson，Rowman & Littlefieldpublishers，1996，p.82.转引自谭炜杰：《行政诉讼和解研究》，博士学位论文，中国政法大学，2011年。

[2]余军：《私法纠纷解决模式在行政法上的运用——替代性纠纷解决（ADR）之理论原型、妥当性及其影响》，载江苏省高级人民法院课题组：《行政诉讼协调问题研究》，2007年3月，第16~18页。

[3]H.Grund.Die Konkurrenz zwischen subordination-srechtlichen Verwaltungsvertrag und Verwaltungsakt，DVB1.1972，S.884ff. 转引自吴庚：《行政法之理论与适用》，中国人民大学出版社，2005年，第266页。

[4]叶必丰：《行政和解和调解：基于公众参与和诚实信用》，《政治与法律》2008年第5期。

[5]章剑生：《寻求行政诉讼和解在法律规范上的可能性——法律解释方法之视角》，《当代法学》2009年第2期。

[6]余凌云：《行政契约论》（第二版），中国人民大学出版社，2006年，第6页。

[7]余凌云：《行政契约论》（第二版），中国人民大学出版社，2006年，第5页。

[8]闫尔宝：《行政法诚实信用原则研究》，人民出版社，2008年，第46页。

[9]余凌云：《行政契约论》（第二版），中国人民大学出版社，2006年，第81页。

[10]Cf. Carol Harlow & Rechard Rawlings. Law and Administration，Butterworths，1997，p.207.

[11]〔日〕美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社，2003年，第96~97页。

[12]范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社，2000年，第14页。

[13]何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社，2003年，第60页。

[14]傅士成：《当代中国行政裁决制度研究》，博士学位论文，南开大学，2007年。

[15]苏力：《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》，载《北大法律评论》第2卷第1辑，法律出版社，1999年，第86页。

[16]何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社，2003年，第184页。

[17]范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社，2007年。

[18]蔡仕鹏：《法社会学视野下的行政纠纷解决机制》，《中国法学》2006年第3期。

[19]杨书翔：《论行政争议——兼论行政争议与民事争议之区分》，《西南政法大学学报》2004年第1期；贺荣：《行政争议解决机制研究》，中国人民大学出版社，2008年。

[20]季卫东：《论中国的法治方式——社会多元化与权威体系的重构》，《交大法学》2013年第4期。

[21]〔美〕马丁·P.戈尔丁：《法律哲学》，齐海滨译，三联书店，1987年，第217页。

[22]顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，法律出版社，2004年，第27页。

[23]〔美〕罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社，1988年。(www.xing528.com)

[24]Pound. Interpretations of Legal History（Cambridge，Mass.，1923），p.1.

[25]1989年《行政诉讼法》第五十四条、2014年修订后的《行政诉讼法》第七十条。

[26]沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社，2010年，第10页。

[27]章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，《法商研究》2011年第2期。

[28]《陕西榆林矿权背后：行政角力司法》，和讯新闻网专题，http：//news.hexun.com/2010/yqkf/，最后访问时间：2015年3月23日。

[29]徐隽，杨子强：《破解行政诉讼“执行难”》，《人民日报》2014年4月9日第18版。

[30]国家法官学院，中国人民大学法学院编：《中国审判案例要览（2003年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，2004年，第1~2页。

[31]〔美〕理查德.A.波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社，1997年；林立：《波斯纳与法律经济分析》，三联书店，2005年。

[32]Gary S. Becker. The Economic Appraoch to Human Behavior，p14，1976.转引自〔美〕克里斯丁·杰罗斯，凯斯·R.桑斯坦，理查德·H.塞勒：《行为法律经济学的进路》，载〔美〕凯斯·R.桑斯坦主编：《行为法律经济学》，涂永前，成凡，康娜译，北京大学出版社，2006年，第16页。

[33]李冬梅：《论行政调解的价值及其改进》，江苏法院网，http：//www.jsfy.gov.cn/llyj/xslw/2013/10/30164421685.html，最后访问时间：2013年10月13日。

[34]贺欣：《作为政治控制机制之一的行政法——当代中国行政法的政治学解读》，载郑永流主编：《法哲学与法社会学论丛二〇〇五年卷（总第八期）》，北京大学出版社，2005年。

[35]例如2014年12月北京市人民政府法制办起草的《北京市行政调解工作办法》第十五条规定行政调解不得收取任何费用。（该规章草案第三条第一款将行政机关与相对人之间产生的行政争议纳入可以进行行政调解的范畴，属于本书“有中立方的行政和解”类型）

[36]〔美〕埃德加·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，2004年，第194页。

[37]叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社，2005年，第151、164页。

[38]叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社，2005年，第165页。

[39]湛中乐等：《行政调解、和解制度研究——和谐化解法律争议》，法律出版社，2009年，第18页。

[40]江必新：《积极创新理念机制 有效化解行政争议》，《人民法院报》2011年4月27日。

[41]傅士成：《行政纠纷与行政诉讼的使命》，载《法政学院论丛》，天津人民出版社，2000年。

[42]傅士成：《行政纠纷与行政诉讼的使命》，载《法政学院论丛》，天津人民出版社，2000年。

[43]陈曙光，谢璐：《公信力——行政机关解决纠纷机制有效运行的逻辑起点》，载《社会管理创新与行政法——中国法学会行政法学研究会2010年年会论文集》，中国政法大学出版社，2011年。

[44]陈曙光，谢璐：《公信力——行政机关解决纠纷机制有效运行的逻辑起点》，载《社会管理创新与行政法——中国法学会行政法学研究会2010年年会论文集》，中国政法大学出版社，2011年。

[45]沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社，2010年，第11、21页。

[46]《化解行政纠纷的新探索》，52司考网，http：//www.52sikao.com/sjhh_news_view.asp？d_id=5893&sort1=77。

[47]《中华人民共和国行政诉讼法》第八条。

[48]罗豪才：《行政诉讼的一个新视角——如何将博弈论引进行政诉讼过程》，《法商研究》2003年第6期。

[49]朱新力，唐明良等：《行政法基础理论改革的基本图谱——“合法性”与“最佳性”二维结构的展开路径》，法律出版社，2013年，第40页。

[50]何海波：《行政法治，我们还有多远》，《政法论坛》2013年第6期。

[51]杨海坤：《实现宪政目标下的中国行政法治》，《法学论坛》2005年第2期。

[52]季卫东：《调解制度的法律发展机制》，《比较法研究》1999年总第51~52期，第371页。

[53]湛中乐等：《行政调解、和解制度研究——和谐化解法律争议》，法律出版社，2009年，第238~239页。

[54]张苹：《我国快递行业存在的问题及监管研究》，《政法学刊》2015年第1期。