中国行政和解制度研究：提升人的法律地位有效

传统行政法理论认为，行政机关与相对人双方法律地位天然不平等。行政机关之所以能够管理社会、执行法律，是因为在行使行政权，其所作出的行政行为如果不经法定程序予以否定，相对人就应当遵循，如果不遵循，就要承担相应的责任。从这个角度来说，行政机关与相对人的地位是不平等的。但是，一旦发生了纠纷，在解决行政纠纷的过程中，双方当事人的法律地位却是平等的，例如在行政诉讼中，我国《行政诉讼法》就规定，当事人在行政诉讼中的法律地位是平等的。^[47]行政和解存在的范围较为广泛，既存在于解决纠纷中，又存在于行政行为实施过程中，因此，不能简单地说行政和解双方当事人的地位是否平等。但是毋庸置疑的是，行政和解对于提高相对人的法律地位有重要意义。笔者分别分析以下两种情形中，行政和解对于提高相对人法律地位的作用。

首先，在行政复议、行政诉讼等有中立方介入的纠纷解决过程中，法律赋予了双方当事人平等的地位，双方享有平等地维护权利和履行义务的机会。作为调停者的复议机关、人民法院，也应当平等地对待双方当事人，不偏袒或者歧视任何一方。但是不能否认的是，行政机关与相对人之间存在天然的“官”“民”关系，造成了很多实际上的地位不平等。例如，在解决纠纷的过程中需要收集证据、需要执行裁判结果，单纯依靠公民的力量不足以完成这些过程。如果中立方对纠纷双方简单地同等对待，将难以保证公平和实质正义的实现。实践中存在的客观因素也容易导致纠纷双方当事人实际地位的不平等。例如在行政诉讼中，法官与行政机关的代理人因工作关系可能是很熟悉的，熟人彼此之间的关照可能难以避免。在行政复议中，作为复议机关的上一级机关，基于上下级之间的关系，或者上下级机关之间利益的相关性，也可能自觉不自觉倾向于行政机关。这些都可能使行政纠纷的处理出现不公平的结果，不能被相对人彻底接受。行政和解需要相对人对和解协议的同意或认可，从而可以避免这些情况的出现。在客观因素与公平性的双重顾虑下，中立方往往采取兼顾双方利益、谋求双方合作的态度，尊重双方的意志，平等对待双方的要求。和解的过程与最终结果的达成，始终由双方当事人自主决定，中立方不能，也无法强力干预。这种方式使相对人能够与行政机关在客观上处于一个更加平等的状态，从而在实质上提高相对人的地位。

其次，在没有中立方介入的行政过程中的和解，不仅可以发挥预防纠纷发生的作用，还可以使相对人的地位和作用得到提升。行政机关在实施行政行为的过程中，行政行为的实施方式和结果都会给相对人的权利义务带来一定的改变。在行政行为实施的过程中，行政机关是行政行为的实施者，相对人是行政行为的承受者。行政行为的实施和结果，给相对人权益造成损失，把相对人带入了与行政机关对峙和交涉的状态。在传统的“你命令，我服从”的模式下，相对人在这一过程中，只能被动承受行政行为，即便有意见，也只能待行政行为实施完毕，通过申请行政复议和提起行政诉讼的方式寻求事后救济。行政过程中的和解，是建立在相对人享有程序性权利、行政机关负有程序性义务的基础上的。以行政处罚为例，根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知相对人事实、理由及依据，听取相对人的陈述和申辩。换言之，在行政处罚决定作出之前的行政过程中，相对人享有获知处罚所依据的事实、理由和依据的权利，享有陈述和申辩的权利。与相对人享有的权利相对应，行政机关负有告知事实、理由和依据的义务和听取陈述和申辩的义务。告知、听取、陈述、申辩的过程，实际上是相对人与行政机关对峙和交涉的过程。在这一过程中，相对人拥有了表达自己意见、诉求的权利和机会，拥有了改变行政机关原有认识和认定的权利与机会，事实上也有了影响行政处罚决定是否作出和如何作出的机会和可能。这一过程就是行政机关与相对人和解的过程。当然，告知、听取、陈述和申辩也可能无法改变行政机关原有的认识和认定。行政许可和行政强制的实施过程也都有类似的情形发生。行政过程中的和解实际上赋予了相对人参与的权利，使其在行政过程中的地位得到提升，这是符合现代行政管理发展趋势的。(www.xing528.com)

有学者认为，行政机关与相对人是相互依存的关系，既相互竞争又相互合作，行政法律关系双方的法律地位应该是趋于平等的。^[48]在任何法律关系中，“权利”与“义务”都是相对应的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。“权利”的范畴包括“权力”，因此，公权力本身就是行政主体所享有的一种权利，更何况这种权利还包含职责在内。所以，这种权利更不应当是绝对的，而应当与义务相对应。当相对人认为公权力的行使侵犯了自己合法权益时，法律应当给相对人提供一个与行政机关协商的平台，这样既可以使相对人了解行政机关作出决定的依据，也可以使行政机关了解相对人不服决定的理由。在以往“决定式”的纠纷解决程序中，相对人只是消极的被救济的对象，相对人的认识和诉求对行政机关作出的决定几乎不产生任何影响。而行政过程中的和解则使相对人以纠纷一方当事人的身份参与到纠纷解决之中，他们可以通过陈述理由表达观点，与行政机关平等地讨论、决定关系自己切身利益的事项，最终达到二者的“双赢”。行政过程中的和解还赋予了行政机关在解决行政纠纷中吸纳相对人意见的义务，使相对人的利益诉求可以在法律允许的范围内更多地得到满足，从而达成双方当事人权利与义务的一种相对平衡。这不仅能够预防纠纷的发生，还能够提升相对人的法律地位。

“在强调政府善治的今天，实现善治的过程是一个还政于民的过程”^[49]，根据社会契约论的观点以及我国宪法的规定，人民是国家主权的所有者，国家权力，包括行政权，都是人民赋予的，行政机关所行使的管理、执行权都是人民让渡给政府的那部分权利组成的。基于这样的认识，依然强调传统行政法理论中的“命令—控制”模式，不利于行政法理论与实践的发展。行政过程中的和解突破了“命令—控制”模式，将相对人的参与纳入纠纷解决的过程，甚至行政行为作出的过程中去，通过提高相对人在这些过程中的地位，发挥监督行政机关和预防、减少行政纠纷发生的作用。