行政机关与相对人一般存在长期的行政管理关系。由行政纠纷引起的对抗情绪,对行政机关与相对人之间的信任与合作关系,会产生不利影响。若要消除这种不利影响,就要使“官”民矛盾得到根本性的解决,抚平人民的情绪,使官与民之间的关系恢复到原来的状态,甚至把之前的不和谐关系变得和谐。[40]以往刚性的纠纷解决方式往往只关注法律规定的权利与义务,对案件作出孰是孰非的裁判,而忽视双方当事人心理、情绪的考虑。
行政纠纷的发生,对纠纷主体双方都会产生一定的影响。对于行政机关来说,意味着自己的行政行为不被接受,还表明行政行为可能被置于不确定状态(如果相对人启动复议或诉讼程序,行政行为不得不接受复议审查或诉讼审查),甚至造成行政活动的阻塞和不畅,妨碍行政机关预期效果的实现。[41]对相对人来说,行政纠纷将其拖入与行政机关的争执关系之中,自己的权利要求或利益实现受到了行政行为的阻止,除担惊受怕和“前途未卜”的心理感觉之外,权利和利益得不到落实,这必然影响其与行政主体之间的信任与合作关系。[42]
对于行政纠纷带来的心理影响,行政机关与相对人如果不妥善处理,可能会造成矛盾的激化。而行政和解作为一种解决行政纠纷的柔性方式,可以缓解当事人的对立情绪:从方式上来讲,它为双方当事人提供可以相互沟通的平台,促成双方的对话、协商;从结果上来说,它代表了双方当事人共同解决纠纷的合意,避免了相对人重复提出质疑的可能性。
行政和解可以使行政机关认识到其行政行为的不足。在行政和解过程中,行政机关通过听取相对人的意见,了解纠纷发生的根源,从而认识到行政行为究竟为何会引起相对人的不满。在此基础上,通过修正行政行为的错误与瑕疵,或者通过其他不违反法律规定的方式,与相对人达成解决纠纷的方案,会在最大程度上得到相对人的信服。(www.xing528.com)
行政和解还可以缓解相对人的对抗情绪。有的时候,相对人对行政行为提出质疑,就是为了“讨个说法”,而行政机关的回应,有助于缓解相对人的抵触心理。甚至有的时候,相对人由于法律知识匮乏等原因不服行政机关作出的合法行政行为,行政和解则提供了双方的对话空间,使相对人了解行政行为作出的依据,平息已经产生的情绪。笔者试举一例进行说明。
2007年,云南省大理白族自治州公安局受理了一起不服交警大队对超速行为进行处罚的行政复议案件,该案涉及的大丽公路限速是否合理是争议的焦点,而当时人大代表、政协委员和众多交通参与者也对限速问题提出了质疑,使得该案成为了社会关注的热点。为此,州政府召开了政府法律顾问、专家库成员、群众观察员、人大代表、政协委员、律师、农民、驾驶员等来自社会各界的19位听证代表参加的大丽公路限速和依法管理听证会,在申请人和被申请人各自发表意见后,与会代表对双方的观点进行了分析论证、大胆评说。听证会为各种社会力量提供了话语平台,使争议双方都看到了自己的不足。会后,申请人觉得自己的申请理由有失偏颇,但听证会使自己的权利受到了充分尊重,就自愿撤回了行政复议申请。被申请人也在会后采取了一系列更加人性化的管理措施,使得相关的行政争议由此也大为减少。
该案中,行政纠纷双方当事人的互相让步,最终形成了互谅互让的结果,这是其他纠纷解决方式所不能代替的。俗话说“一场官司十年仇”,对于复议、诉讼等刚性处理方式所形成的裁判结果,不少当事人在心理上并不认同,纠纷带来的对抗情绪并未消除。这种情绪可能会使矛盾转向其他领域,或者导致其他新纠纷的发生。行政和解通过缓解纠纷双方的对抗情绪,对减少不必要的社会冲突有重要作用。它使受到破坏的当事人关系得到修复,增进了行政机关与相对人的信任与合作关系。
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