实现彻底解决行政纠纷：中国行政和解制度研究

纠纷也称为冲突、争议，是“特定的主体基于利益冲突而产生的一种双边（或多边）的对抗行为”^[17]。而行政纠纷应当是行政法律关系主体之间，即行政机关与相对人之间的对抗行为。但是，对于行政纠纷是当事人在何种情形下的对抗行为这一问题，学者有不同的看法。有学者认为，行政纠纷是“相对人的行为违反或与行政法秩序发生了关联，由此而与行政机关发生的利益冲突”^[18]。该定义以相对人违反行政法秩序或相对人的行为与行政法秩序相关联为前提，是对行政纠纷的狭义界定。有学者认为，行政纠纷是指“行政主体在行使公权力过程中与相对人（公民、法人和其他组织）之间发生的、依据公法可以解决的争议”^[19]。该定义从较为广义的角度，将行政机关行使公权力时的所有行为都纳入可能引起行政纠纷的范畴内。笔者赞同后一种观点，因为该观点尽可能充分地囊括了行政纠纷的范围，只有正视纠纷，才能找到与之相匹配的解决方法。

我国正处于转型时期，社会结构和思想状况的多元性^[20]使不同的利益主体有不同的利益诉求，并导致多种形式的利益冲突，使纠纷呈现多元化的趋势。纠纷对社会并非只起到消极的破坏作用，它可以打破现有社会制度的拘束，促进社会向前发展。但是，纠纷毕竟会造成现有社会秩序的失衡，因此，发现并承认实践中的纠纷，找到合理的方法予以解决，对促进社会发展有积极的作用。

那么何谓纠纷得到了“解决”呢？19世纪英国法学家威廉·马白克爵士认为，解决纠纷就是作出一种权威，这一权威或是对孰是孰非的具有约束力的决定，或是对谁的观点在某种意义上能够成立的判定。^[21]事实上，即使对纠纷作出了权威性的判定，决定了谁是谁非，也不一定能够起到解决纠纷的效果。例如，一些案件存在这样的状况：对案件事实的调查或者法律的援引存在较大的困难，双方当事人据以力争的理由存在较大的分歧。在这种状况下，法院得出孰是孰非的结果都不太容易，即使得出结果，对行政行为是否合法作出了裁判，也容易引起相对人的不服和质疑。这就相当于案件仅仅走完了诉讼程序，纠纷却并没有得到真正意义上的解决。因此，马白克爵士的见解仅仅揭示了解决冲突的内涵之一。“社会冲突‘解决’的内涵应当是多层次主观效果的综合体”，其中最重要的一点就是要达到这样的效果：因纠纷而受到侵害的合法权益得到了维护，未履行的义务得到了实际履行。^[22]

在行政纠纷解决中，行政和解具备以下三个功能，可以使被侵害的权益得到修复，未履行的义务得到履行。第一，其他纠纷解决方式大多以实现合法性为标准，而行政和解则注重实质正义的实现，兼顾纠纷解决结果的合理性；第二，其他纠纷解决方式经常面临执行难的问题，行政和解却因当事人的合意可以缓解这一难题；第三，行政和解还具有从源头上预防纠纷的作用，这是其他纠纷解决方式所不具备的。行政和解具备的以上三个功能对弥补传统纠纷解决方式的局限有重要意义，可以更彻底地解决行政纠纷。

（一）可以使纠纷解决更接近实质正义

有时相对人不放弃对行政机关的质疑，并非一定要得出行政机关所作出的行政行为是否合法（符合形式正义）的结果，只要满足了自己的利益需求，甚至只要得出一个“说法”，就可以“案结事了”。这实际上是对案件处理结果实质正义的要求。

“正义有一张普洛透斯似的脸”，对正义的理解有多种不同的观点。按照一般理解，正义可以分为“形式正义”与“实质正义”。罗尔斯在《正义论》中，将形式正义与法治相等同，认为一切法律规定，都属于形式正义的范畴，^[23]要求每个人都被法律同样地对待。而与形式正义相对的另一个概念实质正义，却允许在不同的情况下，视每个人的具体情况而不同地适用法律，以达到真正意义上的平等。遵守形式正义，是法律稳定性与确定性的前提，它可以为我们提供一个相对稳定的行为准则与判断标准。但是，法律虽然应当具有稳定性，却不能是一成不变的。^[24]社会发展中出现的新情况有可能并不在法律的调整范围之内，因此，纠纷包括行政纠纷的解决，在遵守法律基本精神的前提下，可以在适当的情况下灵活地解决，得出较为合理的处理结果，以兼顾实质正义的实现。

以往的行政纠纷解决方式，大多偏重于对行政行为合法性的审查，而不太重视合理性审查，这种状况尤其体现在《行政诉讼法》的规定中。根据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为的审查，以合法性审查为原则，仅在有限的范围内，例如“行政机关滥用职权”等案件中，可以进行合理性审查，^[25]目的是防止行政权被司法权过度干扰。但是，如果司法对行政的合理性置之不理，很容易导致案件处理结果实质正义的缺失。

对行政机关作出的羁束性行政行为，可以只进行合法性审查。但是，行政机关作出的裁量性行政行为，其合理性也应当得到适当的判断。现代行政权的特点之一是行政裁量权呈现逐渐扩张的趋势。随着社会的发展，行政管理实务呈现越来越专门化、技术化的特征，早期“无法律则无行政”的理念受到冲击，行政裁量作为提高行政效率和实现个案公正的有效手段，得到越来越多的运用和发展。然而行政裁量权的过度膨胀甚至滥用，成为约束行政法治发展的障碍，如何使行政裁量权的行使限定在合理的范围之内，是现代行政法发展的重要脉络之一。司法是维护正义的最后一道防线，法律应当赋予人民法院对裁量性行政行为进行合理性审查的权力。而且《行政诉讼法》第一条开宗明义地规定，该法的宗旨在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，如果法院对行政机关滥用裁量权的行为不闻不问，又何谈保护相对人的合法权益呢？民众对行政行为的评价，并不仅仅限于法律条文的规定，“更有可能基于其所接受的、较为普遍的公平、正义、合理等价值观念。”^[26]

在行政纠纷解决的实践中，相对人多对行政机关形式上合法，实际上滥用裁量权的行为感到救济上的无力。如果法院完全不触及合理性问题，双方当事人之间的矛盾就很难消除。因此，《行政诉讼法》在规定合法性审查原则的同时，也没有完全排除对合理性审查的可能性，但合理性审查是有条件和限制的。行政和解则弥补了法律规定与实际需求之间的矛盾，行政机关与相对人协商的过程中，会或多或少地考虑行政行为不合理引起的相对人的质疑，并从更为合理的角度修正行政行为。相较于以往只关注合法性的刚性解决方式，行政和解对纠纷的“软处理”更能解决相对人的实际需求，达到一定程度上的实质正义。实践中也不乏这样的案例，并取得了良好的效果。

河北省交通运输厅原来发布的高速公路收费规定，违反了国家有关规定。2010年，石家庄桥西区法院受理了一起案件，原告就是以此为理由，认为被告所属的多个收费站违反国家规定多收取了通行费，要求被告予以返还。法院发现，单以合法性审查的方式结案，不能够满足原告的诉讼请求。于是提出了司法建议，希望公路收费管理部门采取措施，弥补因法律规定违反上位法给原告带来的麻烦。河北交通运输厅收到司法建议后，在很短的时间内作出反应，改变了原来制定的收费规定，并下发至各收费站。原告因此表示谅解，向法院申请了撤诉。^[27]

此案中，高速收费站按照河北省交通运输厅的收费规定收费的行为，从收费站角度看，其收费是有依据的。但该依据违反上位法的规定，因此，收费行为本身不具有合法性。法院并没有简单作出判决，而是通过协调的方式促成双方当事人和解，并通过司法建议的形式解决更根本的依据问题，使问题尽可能得到根本解决。在这里，法院实际上并非仅仅是“审理者”，而同时具有“调和者”的角色，在调和的过程中，法院没有局限在法律对合法性审查原则的规定上，兼顾了对行政行为的合理性审查，满足了相对人的实际需求，使行政纠纷的解决更接近于实质正义。

（二）可以缓解执行难的困境

行政案件执行难是我国行政纠纷解决实践中比较突出的问题之一，这一问题尤其体现在行政诉讼中。为便于分析，笔者仅以行政诉讼为例进行阐述。(www.xing528.com)

执行是司法救济的最后一个流程。在行政诉讼过程中，案件经过立案、质证、审判等多个环节最终形成裁判文书。如果裁判文书在执行环节得不到履行，那么之前的所有程序相当于仅仅走了一个过场，并没有发生实质意义。因此，如果执行难问题得不到解决，就会影响法院裁判结果的权威性。2010年，陕西省发生的一起行政案件，引起了学界对行政诉讼执行难的广泛重视，案件经过如下。

2002年，陕西省榆林市横山县一煤矿的原负责人樊某，将陕西省国土资源厅告上法庭，理由是陕西省国土资源厅在其不知情的情况下，将原本属于自己的采矿权变更为李某等人。案件经横山县、榆林市两级法院审判，樊某均败诉。但后来经过榆林市中级人民法院的重审，案件结果转变为被告，即陕西省国土资源厅败诉。被告不服，向陕西省高级人民法院申诉，陕西省高院作出裁定，驳回被告的申诉请求。

裁判文书在经过法院的判决、裁定并生效后，应当得到执行。但是令人意想不到的是，陕西省国土资源厅认为，执行高院的裁定，可能会引发“意想不到”的后果，遂召集有关工作人员和法律专家，召开“采矿权属协调会”，对已经生效的裁定书予以否决。^[28]

按照通常情况来说，即使行政机关不愿意执行法院已经生效的裁判文书，一般的做法也只是对其置之不理。该案中，陕西省国土资源厅以“开会”的形式，直接否决高院裁定的案件还是极为少见的。从这个案件中可以管中窥豹，执行难，特别是行政机关败诉后裁判的执行难，确确实实已经成为一个不容忽视的问题。相对人赢了官司却维护不了权益的现状，引发了学界与实务界对解决执行难问题的高度关注。

除了行政机关拒不执行生效裁判，实践中还有另外一种“执行难”的情形：从表面上看，行政机关执行了裁判文书的相关决定，却又针对同一事实作出另外一个行政行为，这个行政行为对相对人甚至更加不利。以下是一个典型案例。

广东省佛山市某村一位村民驾驶摩托车搭载乘客，该地区交通主管部门对其作出扣押摩托车并罚款一千元的行政处罚决定。该村民不服，向人民法院提起行政诉讼并打赢了官司。但是令他想不到的是，交通主管部门对其作出了重新罚款五千元的处罚决定。^[29]

在该案中，该村民虽然通过行政诉讼获得了胜诉判决，但不仅没能有效维护自己的合法权益，还使合法权益进一步遭受更大的损害。出现这种情况的根源就在于行政机关无视法院的判决，行政机关败诉的判决执行起来很难。

造成执行难问题的原因是多方面的，其中，行政机关败诉后的抵触心理是一个重要原因。受我国传统文化影响，“官本位”的思想在一些行政机关工作人员身上仍然存在。在他们看来，被相对人起诉到法庭已经损害了自己的尊严，更何况还要承担败诉的结果。所以实践中经常发生行政机关向人民法院施加压力，阻止案件正常审理的情况。即使法院作出了生效的裁判文书，不予执行或者变相不予执行的情况仍不少见。

而行政和解可以兼顾双方当事人的心理，使双方都能较为满意地接受最终的处理结果，保障处理结果顺利执行。运用行政和解处理的行政纠纷，一般是通过原告撤诉的方式结案，这样就可以避免行政机关败诉，以及由此产生的“面子”上的尴尬。与其让行政机关千方百计地避免败诉，甚至在败诉之后想尽办法不去执行，不如在法律上设置和解，绕开谁胜诉谁败诉的是非判断，直接去解决实际问题。行政和解对于缓解相对人的抵触情绪也有积极作用。处在行政纠纷中的相对人，一般都与行政机关存在长期的管理、被管理以及服务、被服务的关系，所以在一般情况下，相对人并不愿将行政机关诉诸公堂，即使诉诸公堂也大多出于以下两个原因，一是为了修复已经受到损害的权利，二是为了“争一口气”。而在行政和解中，行政机关的让步与承诺，可以使相对人的上述诉求得到一定程度的满足，相对人也就可以酌情让步，并接受相互妥协的结果。相对人不再纠缠于案件，会进一步降低行政机关的抵触心理，执行也就变得更为顺利。实践中不乏这样的情形，例如以下案例。

2002年9月26日，公民王某向北京石景山公安分局八角派出所提出了要求变更其姓名的申请，要求派出所将其姓名“王某”更改为“奥古辜耶”，并提交了变更姓名所需的登记申请书等书面材料。2002年11月4日，北京石景山公安分局作出不同意其更改姓名的决定。王某不服，遂向法院提起了行政诉讼。北京市石景山区人民法院认为，根据有关规定，公安机关有法律授予的进行登记和变更事项等内容的行政职权，石景山区公安分局作出的不同意变更原告姓名的决定，属于其作出的依职权行政行为，该行为侵犯了原告人身权中的姓名权。在该案件的审理过程中，石景山公安分局认识到其所作出的行为不符合法律规定，遂变更原行为，将王某的姓名进行了更改。王某认为自己的诉讼请求已经达到，就向法院申请了撤诉。^[30]

在本案中，原告王某对石景山公安分局作出的决定原本是抵触的，起诉至法院标志着矛盾的暴发。如果法院依法裁判公安分局败诉，也可以起到变更姓名的效果，但对于双方当事人心理上的抵触情绪却不能抚平，一方面，公安分局因败诉会产生丢面子的情绪，另一方面，王某也不一定对公安分局被动改变其姓名的行为服气。本案并未经过法院的裁判，却因公安分局的让步行为，使双方当事人达成实质意义上的和解，并以原告撤诉结案。这样的结果满足了原告的要求，起到了与裁判结果得到执行相同的法律效果，而且还未引起双方当事人的抵触情绪，避免了当事人对裁判结果提出质疑的可能性，相当于进一步节省了执行的时间。

（三）可以从源头上预防纠纷

除了解决纠纷，行政和解还具有其他纠纷处理方式所不具备的功能：预防纠纷。这主要体现在行政强制执行中的和解以及行政过程中的和解中。在行政强制执行中，对于确有困难或者采取了补救措施的相对人，行政机关可以与其作出分阶段履行或减免罚金、滞纳金的协议，使相对人不至于因为履行不能等原因而与行政机关产生新的纠纷；在行政过程中，当出现特定情况，例如案件调查困难，事实或法律不清楚的时候，行政机关可以与相对人进行协商，以行政和解协议的方式代替将要作出的具体行政行为，避免了因事实依据或法律依据不明确而产生的纠纷。这种从源头上制止纠纷发生的功能，是传统纠纷处理方式所不能做到的。