受罗马法的影响，大陆法系国家将法律划分为公法与私法，认为只有在私法领域，当事人基于平等的地位才能够订立契约。在公法领域，政府与相对人之间的关系是支配与服从的关系，二者不可能形成对等的自由合意。[6]而且，传统约束公权力行使的“依法行政原则”，与契约自由原则是不易调和的。基于以上理由，部分大陆法系国家的学者对公法领域引入契约理念持质疑态度。与之不同的是，英美法系国家不存在公法与私法的严格界分，契约不仅可以应用于私人行为，也可以应用于政府行为，并在行政法上存在大量判例。[7]
随着社会的发展和理论的进步，部分大陆法系国家的学者逐渐改变了公法与私法之间存在严格界限的观点，并有限地承认公法规范与私法规范之间的共通性。[8]这种观念的变化自19世纪开始发展，由于这一时期行政法逐渐兴盛，其规范与研究逐渐向私法领域渗透，政府有时需要借助私法手段来实现行政任务。[9]因此，从某种意义上说，由于公法和私法存在共同的法理基础，它们之间因界限的模糊而彼此交叉，使各自的理论能够被对方所借鉴。实践中已有先例，作用于行政法领域的信赖保护原则就是从民法的诚实信用原则发展而来的。
由于公法和私法不再是截然对立的关系，契约精神运用于公法领域也逐渐被学者所接受。美国学者哈罗（Carol Harlow）与劳伦斯（Richard Rawlings）提出：“在某一层面上，契约政策的实施，使得公与私的界分发生了交叉，因而变得模糊不清了”[10]。日本行政法学者美浓部达吉不再从双方当事人地位是否平等的角度考虑契约的含义，而将契约理解为“因当事人双方的同意而发生其所冀求之法律效果的行为”[11]，将契约的判断聚焦到“是否真正达成合意”上来。这一观点绕开契约理念能否被公法所吸收的争论，直接探究契约的形成过程与本质，为公法领域引入契约理念提供了有力的支撑。(www.xing528.com)
作为体现契约精神的和解，已经被证明能够在行政纠纷解决的实践中发挥积极作用，那么在行政法理念之中，应当将其吸纳进去。
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