（一）厘清行政和解与行政调解的关系
行政和解与行政调解的关系如何，二者在本质上是否相同，学界对这一问题的解释并不一致，争议主要集中在是否有中立性的第三方参与上。有学者认为行政和解包含行政调解，其理由是二者最终要达到的目的都是实现“通过协商解决争议”，无论是否有中立性的第三方介入，都不影响和解的本质。[48]有学者认为二者并不相同，除了从是否有中立方的角度论证，还认为二者的不同表现在是否具有法律效力上：调解所达成的协议具有法律效力，而和解所达成的协议不具有法律效力。[49]可见，对二者争议的焦点主要体现为两点，一是中立方的参与是否影响和解的本质，二是调解协议与和解协议是否都具有法律效力。若明确行政和解的含义，须对上述两个问题进行分析。
1．中立方参与不影响行政和解的本质
按照传统的理解，调解是在中立方，例如人民法院的主持下，当事人协商解决纠纷的方式；和解是不经中立方，当事人自主协商解决纠纷的方式。笔者认为，无论是否有中立方的参与，二者最终都是双方当事人通过对各种因素的考量，各自让渡或放弃自己的一部分利益，从而使结果被双方都能接受的方式。因此，从某种意义上来讲，调解与和解的内涵有一致性。中立方的参与，只是对双方当事人达成合意起到一种媒介的作用，最终的协商结果还是由当事人作出。
日本学者棚濑孝雄将纠纷解决方式分为两种：“根据决定的纠纷解决”和“根据合意的纠纷解决”，二者区分的标志是纠纷由“第三者有拘束力的‘决定’”来解决，还是由“当事者之间自由的‘合意’”来解决。其中，根据合意的纠纷解决是“由于双方当事者就以何种方式和内容来解决纠纷等主要之点达成了合意而使纠纷得到解决的情况”，它又可以分为两种典型情况。一种是“当事者或利害关系者通过自由的讨价还价达成了合意，从而终结纠纷的谈判过程”，即当事人自主达成合意解决纠纷，实际上就是和解；一种是调解，指“具有中立性的第三者通过当事者之间的意见交换或者提供正确的信息，从而帮助当事者达成合意的场面”[50]，即当事人通过中立方的促成达成合意解决纠纷。
按照棚濑孝雄的观点，无论是和解还是调解，凡是最终以当事者的合意来终结纠纷的程序都是“合意”的例子，调解区别于和解之处在于有中立方的参与。在调解过程中，中立方起到的作用的确很大。因为当事人在矛盾激化、情绪激动时很难进行对话，即使能够进行对话，也不容易相互妥协。此时中立方居中说合，帮助双方交换意见，或者在明确纠纷真正对立点的基础上提示一定的解决方案，往往能够促进当事人形成合意。[51]尽管如此，中立方在调解过程中起到的只是“帮助”作用，最终仍是将纠纷所涉核心利益的决定权交给当事人。为进一步佐证此观点，笔者以如下案例进行说明。
张某依法取得4亩集体土地使用权，使用期限为10年。两年多后，县国土资源局请求上级机关批准征收张某所在村的部分土地为建设用地，其中就包括张某的4亩土地。同年，上级机关予以批准。张某得知土地被征收后，未与国土资源局就地上附着物的补偿事宜达成协议，遂以不服征地批复为理由，申请行政复议，请求撤销上级机关的批准征地行为。复议机关经审查发现，国土资源局向上级行政机关提交的征地材料虽然是合法的，但在征地程序上却存在瑕疵。
针对这一纠纷，复议机关陷入了保障依法行政与保障城市建设进度的两难境地。简单地作出撤销决定或维持决定，都无益于纠纷的解决。后来复议机关在审查期间发现张某实际上并不是对上级机关的决定不服，而是对国土资源局的补偿金额有异议。
经过办案人员与张某和国土资源局的几次协调沟通，终于使双方达成了一个合法、合理，又能够被双方接受的协议，张某向复议机关撤回了复议申请，案件以终止审理的方式得以解决。该案最终促成了张某与国土资源局的和解，既使张某的合法权益得到了维护，又使国土资源部门从中总结出审批土地工作中的经验教训，最终解决了矛盾，并达到了双方都满意的结果。[52]
在本案例中，行政复议机关找到纠纷双方当事人之间真正的矛盾焦点，帮助双方交换意见并达成合意，实际上起到的是调解作用。但是，尽管作为中立方的行政复议机关努力促成，和解协议最终仍然是由作为行政机关的县国土资源局和作为相对人的张某达成，如果双方对征地补偿数额最终不能达成一致，那么即使行政复议机关再努力促成，也不可能使双方达成和解协议。(www.xing528.com)
2．行政和解协议与行政调解协议都应当具有法律效力
对于学者的第二点争议，即行政和解协议与行政调解协议是否都具有法律效力的问题，笔者认为二者都应当具有法律效力。
我国法律法规已经明确赋予了行政调解协议以法律效力。2014年新修订的《行政诉讼法》第九十四条至九十七条规定，对于人民法院发生效力的调解书，当事人必须履行，否则就会承担相应的法律责任。立法者在这些条款中对行政调解效力的肯定态度，与《行政复议法实施条例》第五十条的规定是一致的。该条规定，经双方当事人签字的行政复议调解书具有法律效力。
对于行政和解，法律层面尚无明文规定，更没有关于其效力的规定。但实践中，有赋予行政和解协议以法律效力的规范性文件存在，例如上海市税务发布的《行政复议和解调解实施办法》第二十四条、烟台市芝罘区人民政府发布的《行政复议调解和解办法》第十一条第二款都明确规定行政和解协议具有法律效力。而且，正如学者所言，行政和解协议是双方当事人愿意放弃争议权、化解纠纷的承诺和合意，已经包含了约定得到履行并在不履行时由法定机关进行强制执行的期待。[53]因此，行政和解协议也应当具有法律效力。
不能忽视的是，无论在观念上还是在实践中，行政和解与行政调解毕竟是有区别的，因此，不应排斥二者在实践中分别单独存在。但是二者在本质上都是根据合意的纠纷解决方式，本书认同它们之间存在的一致性，将行政调解纳入行政和解之中共同讨论。
（二）厘清行政和解与行政调解关系的意义
承认行政和解与行政调解两立，但在理论上将二者共同讨论，主要有以下两个方面的意义。
第一，可以在一定程度上解决法律与实践不统一的问题。《行政诉讼法》对行政调解采取了原则上禁止的态度，使人民法院处于一种两难境地：一方面，行政调解对解决行政纠纷有非常重要的作用；另一方面，法律却在原则上对其禁止。然而，对于行政和解，《行政诉讼法》虽然并未进行规定，却给它的存在留下了空间：双方当事人在案件宣告判决或裁定之前，如果能够达成合意，则可以通过原告撤诉的方式结案。[54]实践中，司法机关广泛地运用实质上的行政调解，却不得不对法律的禁止性规定进行规避，因此，只能以“行政和解”来代替“行政调解”的表述，使司法不与立法相违背。如果将行政调解吸纳进行政和解之中，那么在行政调解的概念之外，仍存在一部分既属于行政和解，又不被法律所禁止的地带，人民法院在该地带灵活地处理行政纠纷，既可以满足纠纷解决的需要，又可以不违背法律的规定，法律与实践不统一的现象即可以在一定程度上得到解决。
第二，可以在一定程度上解决法律之间相互矛盾的状况。我国法律对“行政调解”的态度有矛盾之处，《行政复议法实施条例》第五十条明文确定了行政调解的法律地位，《行政诉讼法》却对其进行了原则上的禁止。虽然新修订的《行政诉讼法》允许部分案件以调解方式结案，但该法对调解原则上的禁止态度，毕竟与《行政复议法实施条例》的肯定态度不同。而《行政复议法实施条例》对“行政和解”进行了明文确定，《行政强制法》与《国家赔偿法》也分别确定了行政强制执行与行政赔偿中当事人之间通过协商达成的行政和解，而且《行政诉讼法》也并未对行政和解予以否定。因此，几乎所有关于行政的法律法规都未对行政和解进行禁止。如果将行政调解纳入行政和解的范畴之内，则可以避免我国法律对同一问题的规定相互矛盾的状况。
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