中国行政和解制度：梳理及研究

在我国，与行政相关的法律法规和规范性文件中，有很多关于行政和解及相关的规定。但上述规定所用的表达方式并不相同，大致可以分为以下几个类型。

第一类以“行政和解”或“和解”出现。2015年2月证监会发布的中国证监会《行政和解试点实施办法》，不仅明确了证券执法中可以适用“行政和解”，还在第二条对证券执法“行政和解”的含义进行了界定。该规章所指的行政和解，类似于上文其他国家与地区行政过程中的和解，只要证监会与涉嫌违反证券法律的相对人达成和解协议，调查执法程序即告终止，因此该规章规定的“行政和解”含义比本书要窄。但是，它系统地规定了证券执法行政和解的概念、适用范围、适用条件和程序等问题，对于了解什么是行政和解，如何规范行政和解，仍然意义重大，是立法的进步。我国《行政复议法实施条例》第四十条规定，纠纷双方当事人在行政复议决定作出之前，在不损害公共利益和他人合法权益的前提下，根据自愿原则达成的“和解”，行政复议机构应当准许。根据该法规第二十七条的规定，行政复议机关受理的案件，是相对人认为行政机关作出的行政行为侵犯到其合法权益的案件，即行政上的纠纷。双方当事人在解决行政纠纷的过程中达成的“和解”，当然是行政和解。

第二类以“协商”或“协议”出现。我国《行政强制法》第四十二条虽未明确规定“行政和解”这一概念，但是却允许行政机关在不损害公共利益与他人合法权益的前提下，与当事人达成执行“协议”，在一定程度上默认了行政和解的存在。《国家赔偿法》第十三条规定：赔偿义务机关可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行“协商”。无论是“协议”，还是“协商”，都体现了行政机关对相对人意思的吸纳和尊重，在此基础上双方当事人达成合意，是实质意义上的行政和解。

第三类则以“调解”出现。对这一类型学界有较大的争议，不少学者认为“调解”与“和解”并不相同。而且《行政复议法实施条例》除了对“和解”作出规定之外，还在第五十条对“调解”作出了规定：公民、法人或者其他组织对行政机关行使裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的行政案件，以及当事人之间因行政赔偿或者行政补偿引起的纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行“调解”。可见，在《行政复议法实施条例》中，立法者并未将二者视为可以相互替代的概念。笔者之所以将行政调解纳入行政和解，是基于行政诉讼实践中的做法，下文也会详细阐述。我国《行政诉讼法》并未对行政和解作出规定，却对另一个较为相似的概念——“调解”，作出了禁止性的规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。然而在司法实践中，各地法院处理行政纠纷时，往往通过吸收各方面的力量协调处理案件，从而促成当事人和解，最终以原告撤诉的方式结案。这一做法从本质上来讲就是调解，但是为了规避法律与实践的矛盾，法院多用“协调和解”“和解”等词语来代替“调解”。为避免法律与实践之间不统一的现象，立法者试图将“调解”纳入《行政诉讼法》中：2013年第十二届全国人大常委会第六次会议审议的《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》规定，行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件可以适用调解；2014年第十二届全国人大常委会第十次会议审议的《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案二次审议稿）》进一步规定，行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以适用调解。即使如此，一直到该法最终得到修订，“行政和解”一词也并未出现，没有得到该法律的明文肯定。但是在行政诉讼的实践中，行政和解却以惊人的数量存在，很多地方半数以上的行政案件是以原告撤诉，即当事人之间达成和解的方式结案。不少地方人民法院甚至出台了专门的文件以保障行政和解规范运行，例如广东省高级人民法院出台的《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）》、山东省高级人民法院出台的《行政诉讼和解暂行规定》等。(www.xing528.com)

法院以行政和解之名，行行政调解之实，是造成行政和解与行政调解概念相混淆的重要原因。不仅行政和解在实践中概念模糊，行政调解的概念也并不清晰，主要表现在学界对行政调解的适用范围观点不统一上。有学者认为，行政调解不仅仅适用于解决行政纠纷，还适用于解决民事纠纷：“行政调解并非一个确定的概念和统一的制度，在纠纷解决实践中，这一问题可以在多种不同意义上展开讨论，目前至少涉及以下几个方面：第一，行政机关在专门性争议解决机制中（包括行政裁决和行政复议）对当事人双方的行政和民事争议所进行的调解……第五，法院审判组织在行政诉讼中对双方当事人的行政争议进行的调解（行政协调或行政诉讼调解）”^[46]。笔者以“行政调解”作为关键词所搜集到的文章中，很大一部分将行政调解定义为解决民事纠纷的一种手段，只不过在该手段中，进行调解的人员是行政机关工作人员，进行调解的事项是与行政管理密切相关的事项而已。甚至有学者认为行政调解仅仅适用于民事纠纷：“行政调解，是指由行政主体出面主持的，以国家法律法规和政策为依据，以自愿为原则，以平等主体之间的民事争议为对象，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互谅互让、达成协议，消除纠纷的一种具体行政行为”^[47]。

一国的法律体系，应当是协调、统一的有机整体。对同一概念有不同的名称，内涵、适用范围不确定，甚至部分法律持肯定态度而另一部分持否定态度，不利于保障我国法律体系的统一性。行政和解在纠纷解决实践中被频繁运用，尤其是在法院审判实践中被频繁运用，且被各级法院以文件的形式固定下来，却没有在《行政诉讼法》这一重要法律中得到体现。应然与实然之间的矛盾是法律与社会相脱节的表现。为了保障法律与实践的统一，使法律更有效地解决实际问题，研究行政和解成为必要，而最需要解决的问题就是厘清行政和解与行政调解的关系，在此基础上对行政和解的概念进行界定。