中国行政领域的和解制度研究

行政法制化的进程，为人民维护自身权利奠定了基础，也为行政和解的萌芽孕育了条件。

（一）我国行政法制化的发展进程

随着封建制度的衰败，中华民族的发展逐渐落后于西方国家，到了清末民国初，在内忧外患的压力下，不少仁人志士投身于引进西方先进的法律和制度，为促进我国法制的发展作出了巨大贡献。在行政法制方面，最大的贡献就是在该时期形成了行政诉讼的萌芽，促成了司法权与行政权的分离。1906年，清政府公布的作为“预备立宪”基础的“管制改革”方案中，就包括《行政裁判院官制草案》，该草案就行政裁判院的相关事宜进行了规定；1914年，民国北洋政府平政院的设立及《行政诉讼法》的颁布，更是拉开了中国行政法制变迁的帷幕。民国时期，南京政府颁布的《诉愿法》《行政诉讼法》和《行政法院组织法》标志着中国近代行政法制得到了较为全面的发展。^[7]

新中国成立以来，行政法制化的过程历经坎坷，一直到1978年才开始步入正轨。鉴于对“人治传统”和“行政强权”的反思，1989年通过的《行政诉讼法》，对于控制行政权力、保障人民权利起到了非常重要的作用。该法的颁布首次将“民告官”作为一个法律制度固定下来，标志着我国行政法制化的进程进入新阶段。

（二）我国行政和解的发展进程

1989年《行政诉讼法》的颁布顺应了改革开放和经济发展的潮流，对于促进行政机关依法行政有着非常重要的意义，在当时的政治环境和法制环境下，其基本的功能定位是控制行政权力和解决行政纠纷。受传统“行政国”理念以及由此产生的“官本位”思想的影响，行政机关存在法制观念淡薄的状况，以至于不能正确处理好政策和法律之间的关系，越权行政的行为比比皆是。《行政诉讼法》颁布的目的之一就是为了控制过于膨胀的行政权力。但是，《行政诉讼法》在强调控权的同时，对该法的另一个重要功能——纠纷的解决，并未体现出足够的强化。法院受案范围较为狭窄，仅限于涉及公民人身权、财产权的案件，^[8]一些应当受到司法审查的行政行为并不在法院受案范围之内。而且法院对行政行为的审查是以合法性审查为原则的，只有法律规定的部分情形才能适应合理性审查。于是实践中出现了很多该法不能受理或者处理不了的行政纠纷。而“调解”这种能够弥补审理难和执行难缺陷的纠纷解决方式，在该法中也是被禁止的。在2014年《行政诉讼法》修订之后，虽然该法在行政赔偿、补偿等案件中，给予法院可以调解的空间，但其第六十条第一款仍然沿用了旧法第五十条的规定，在原则上禁止调解的适用：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。之所以禁止调解的适用，是因为立法之初，受大陆法系行政法理念的影响，“公权力不可处分”原则占据重要地位。根据该原则，行政机关被理解成一个“传送带”，它们只能在具体的行政案件中，按照法律规定进行执法，而不得处分由立法所赋予的行政权。如果允许行政机关通过调解方式与相对人“讨价还价”，则有违“公权力不可处分”的原则。

由于行政纠纷日趋多元化和复杂化，学界与实务界逐渐认识到，刚性地运用传统方式处理行政机关与相对人之间的矛盾，并不一定能够起到纠纷解决的效果，实践中法院判决执行难，“案结事不了”的情况普遍存在。为了应对这一状况，法院不得不采取较为柔性的纠纷处理方式，促成双方当事人各自让步，并达成和解协议来解决行政纠纷。法院的促成行为在实质上就是一种调解行为。为了规避《行政诉讼法》对调解的禁止性规定，法院在实践中经常运用“和解”“协调”“协调和解”等措辞来表述上述行为。这一做法，既避免了与法律规范产生冲突，又能够起到纠纷解决的作用，不失为一个大胆的尝试。为了缩小实际操作与法律规范之间的距离，2014年新修订的《行政诉讼法》在原来第五十条的基础上，增加了如下规定：“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解”，该条款虽然仍未完全肯定“调解”，却对法院在实践中运用“和解”解决纠纷的做法给予了一定程度的肯定。(https://www.xing528.com)

用和解的方式解决行政纠纷，在司法领域得到了倡导与施行。最高人民法院在《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中提出，法院审理行政案件时，应当积极协调双方当事人之间的矛盾，促使双方达成和解，和解的程序参照民事调解案件。^[9]在各地的审判实践中，法院通过协调当事人之间的矛盾，以和解方式（实际表现为相对人撤诉的方式）结案的数量非常多。例如，德州市中级人民法院在2013年的工作报告中提道：该法院在2012年审结一审行政案件1326件，其中大多数以协调和解的方式结案，协调撤诉率达到76.24%。^[10]一些地方的法院根据审判实践制定了相关文件，保障行政和解按程序有序运行。2006年12月，广东省高级人民法院发布了《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）》；2006年12月，山东省高级人民法院发布了《行政诉讼和解暂行规定》；2007年4月，上海市高级人民法院发布了《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》；2010年5月，天津市高级人民法院发布了《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》；等。这些文件对行政和解应遵循的原则、适用行政和解的案件范围、行政和解程序的启动、参加人、方式、审限等程序性问题做了详细的规定，为推进行政和解制度的完善提供了宝贵经验。

除了行政诉讼领域，行政和解在其他领域中也得到了法律法规的肯定。我国《行政复议法实施条例》第四十条对行政和解进行了规定，申请人、被申请人在行政复议决定作出之前，在不损害公共利益与他人合法权益的前提下，可以根据自愿原则达成和解，行政复议机构应当准许；我国《行政强制法》第四十二条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议”，该条款对行政强制执行中双方当事人的和解作出了肯定。相较《行政诉讼法》，《行政复议法实施条例》和《行政强制法》有关行政和解的规定先行了一步。

行政赔偿案件是否可以适用和解，在1995年《国家赔偿法》制定之初，引起了学界与实务界较大的争议，最终，该法并未规定任何有关和解的条款。同年，国务院、司法部分别出台的《国家赔偿费用管理办法》与《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》也没有涉及和解的相关问题。但是为了应对实践中存在的和解现象，1997年最高人民法院颁布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》规定，法院审理行政赔偿案件，在坚持合法、自愿的前提下可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。^[11]这一司法解释使得赔偿请求人与赔偿义务机关之间的协商成为可能。在一些具体领域，行政赔偿和解得到了相关法规或规章的认可。例如，我国海关总署颁布的《海关行政赔偿办法》中规定，海关或其工作人员的行为被确认为违法并造成侵权的，赔偿义务机关可以与赔偿请求人在遵循合法、自愿原则的基础上，就赔偿范围、方式、金额予以协商，协商之后，应当制作行政赔偿协议书并签字确认，赔偿请求人不得再以同一事实和理由请求赔偿。^[12]可见，在我国海关赔偿的实践中存在行政和解。再如，国家民航总局颁布的《民航行政机关行政赔偿办法》中的相关条款与海关赔偿的规定极为相似，对于被确认为违法的行为，民航行政机关或其工作人员，也可以与赔偿请求人通过协商达成和解。^[13]在这样的背景下，2010年修订的《国家赔偿法》最终吸收了上述法规、规章及最高人民法院相关司法解释的规定，该法第十三条规定：赔偿义务机关可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。由此，行政赔偿中的和解得到了法律的确认。

以往涉及行政和解时，学界的关注点主要集中在行政诉讼、行政复议上，也有不少学者对行政强制执行以及行政赔偿中的和解有所涉及。但是在实务层面上，在税收、证券等行政领域，和解制度的引入还存在另外一个巨大的空间——在进入到行政救济程序前，可以尝试在适当条件下将和解“前置”^[14]，即行政机关在作出行政行为的过程中，通过与相对人协商的方式达到行政目的。实践中不乏这样的案例，一些案件若要查明案情，需要消耗大量的资金、人员等社会资源，还有一部分案件在适用法律时，可能出现法律规定不明确的状况，行政机关即使是依法作出行政行为，也可能会产生负面的社会效果，或者无法产生预期的积极效果。在上述情况下，如果允许行政机关在作出行政行为时，可以通过与相对人协商和解的方式进行处理，既可以更好地达到行政目的，又可以节省行政资源，还可以提高行政效率，如此一举三得，值得在实践中予以尝试。以证券领域为例，多年以来，我国证监会通过加强执法力量，查处了一大批违规操作的行为。例如2008年轰动全国的黄光裕案等，这对于维护股民利益、保障市场正常运行起到了重要作用。但是，对于关系股民切身利益的赔偿问题，证监会的执法却显得力不从心。如果股民通过民事诉讼程序来维护自己的权益，则面临举证困难、成本偏高的问题。投资者正当利益受到损害得不到赔偿，成为证监会在监管时必须予以重视的现象。从其他国家或地区的实践来看，为了解决这一问题，行之有效的做法就是在执法活动中运用和解方式。和解既可以使违规操作的人受到相应的经济制裁，又可以使股民获得应有的赔偿，这种具有补充性的执法方式一经面世，就取得了良好的社会效果，体现了效率、协商等现代行政所追求的价值和改革的方向。在一些国家的证券执法中，采用行政和解方式解决纠纷的比例甚至达到了百分之八十至九十。^[15]

但是在我国实践中，几乎没有类似的先例，缺乏可以借鉴的经验，因此，2014年底，经国务院批准，我国证监会在证券、期货方面的执法活动中，可以开展行政和解试点工作。为了具体开展工作，证监会在2015年2月发布了《行政和解试点实施办法》，以规范行政和解行为，保护投资者的合法利益。根据该行政规章，相对人涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或欺诈客户等违法行为，案件符合下列情形的，可以适用行政和解程序：第一，证监会已正式立案，且经过了必要的调查程序，但案件事实或法律关系尚难完全明确；第二，采取行政和解方式执法有利于减少争议，稳定和明确市场预期，恢复市场秩序；第三，行政相对人愿意采取有效措施补偿因其涉嫌违法违规行为受到损失的投资者；第四，以行政和解方式结案不违反法律、行政法规的禁止性规定，不损害社会公共利益和他人合法权益。发生以上情形的案件，违反法律法规或其他规定的相对人通过申请，就改正涉嫌违法违规行为，消除涉嫌违法违规行为不良后果，交纳行政和解金补偿投资者损失等问题，与中国证监会进行协商达成行政和解协议，从而终止调查执法程序。^[16]与此同时，证监会还发布了《行政和解金管理暂行办法》以规范证券期货行政和解金的管理和使用。在可以预见的未来，如果证券期货领域的行政和解试点工作开展顺利，其他领域的行政和解工作也会得以推广。在德国、美国、日本、我国台湾等国家和地区的法律中，都有涉及行政过程中的和解条款，可以为我国在行政过程中引入和解机制提供借鉴，笔者在下文中将进一步分析。

值得关注的是，在十八届四中全会确立全面推进“依法治国”的背景下，法律成为国家各项工作所必须依据的标准，尤其是在司法领域，司法公正成为各级人民法院更为追求的目标。在行政审判领域，过于强调和解结案可能会造成强迫调解、过分追求结案率的后果，造成实质上的不公正。因此，2014年12月，最高人民法院取消了人民法院调撤率等指标的考核排名，这反映了经过较长时间的探索和实践，司法机关对行政和解的思考更加趋于冷静和客观。2014年新修订的《行政诉讼法》扩大了调解的范围，笔者认为，这意味着立法者尝试将实践中以和解名义代替调解的状况法制化、规范化，但这并不单纯是对行政和解的进一步倡导。总的来说，我们既要认识到过于强调行政和解结案的消极作用，也要看到行政和解在实践中带来的积极效果，如何规范行政和解在实践中的活动，应当成为研究考虑的问题。