申请法院强制执行行政行为的程序-行政诉讼法学（第3版）

申请法院强制执行行政程序一般经过申请与受理、审查、告知履行、强制执行等几个环节。

（一）申请与受理

一般而言，非诉行政案件执行的申请人为行政机关。不过，在特定情况下，非诉行政案件执行的申请人，也可以是行政裁决行为确定的权利人或者其继承人。

根据《行政强制法》第53 条和《行诉解释》（2018）第156 条，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。行政机关申请法院强制执行其行政行为时，应当提交《行政强制法》第55 条规定的相关材料。

行政机关提出申请后，法院应当对行政机关的申请进行初步审查，以确定行政机关的申请是否符合非诉行政案件的执行条件。对于符合非诉行政案件执行条件的申请，法院应当在5 日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。行政机关对不予受理裁定有异议，在15 日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起15 日内作出裁定。

行政机关或行政裁决行为确定的权利人申请法院强制执行前，有充分理由认为执行人可能逃避执行的，可以申请法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。

（二）审查

关于人民法院对行政机关申请执行的行政行为是否要进行审查的问题，理论上存在一定的争议。我国的相关司法解释也进行了较大的变更。已经废止的《若干解释》（2000）以及现行有效的《行诉解释》（2018）都确立了对行政行为进行合法性审查的原则。

1.人民法院对被执行的行政行为是否合法进行审查的必要性。

（1）公民、法人或者其他组织在法定期间对被执行的行政行为不起诉，并不意味着该行政行为合法有效。

（2）从法院角度来看，人民法院作为法律实施的最终保障机关，它担负着保证法律正确实施和监督行政机关依法行使行政职权的职能，如果人民法院允许强制执行存在明显违法的行政行为，显然与人民法院的职能相背离。

（3）从行政强制执行主体设置角度看，由行政机关申请人民法院执行，借助人民法院的审查，多一道纠正错误的手续和环节，通过人民法院对行政机关的监督起到保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。

《行诉解释》（2018）第160 条第1 款规定：“人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在7 日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。”对被执行的行政行为的合法性审查，由法院内设的行政审判庭负责进行，审查实行合议制。

2.合议庭对行政行为审查的主要内容。

（1）作出该行政行为的主体是否适格，是否有作出该行政行为的法定职权；

（2）行政行为是否有事实根据：证据是否充分可靠；

（3）行政行为适用法律、法规是否正确；

（4）行政机关是否滥用了职权；

（5）行政行为的作出是否符合法定程序，等等。

人民法院对行政行为的审查一般采取书面审查，必要时人民法院可以进行一定的调查，根据《行诉解释》（2018）第160 条第2 款，法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见。^[9]

对于重大疑难复杂的行政案件，《行诉解释》（2018）第160 条第2 款将办案期限设置为30 日。经合议庭审查认定行政行为合法正确，人民法院应作出准予强制执行的裁定，并送达申请人民法院强制执行的行政机关。

3.在审查中，人民法院可以作出裁定不准予执行的情形。根据《行诉解释》（2018）第161 条的规定，被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：“①实施主体不具有行政主体资格的；②明显缺乏事实根据的；③明显缺乏法律、法规依据的；④其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”

因而，从总体来看，人民法院对行政行为不予执行的原因，必须是被申请执行的行政行为存在较为明显的错误，即在行政行为有原则性错误时，人民法院才能对该行政行为不予执行。在审查中，如果没有发现原则性错误，但存在有一些欠缺和不足，如某些事项有遗漏或者有差错，某些内容含糊不清等，人民法院虽不裁定不予执行，但应当通知并建议行政机关加以解释、纠正或者作出说明。

人民法院审查完毕后，无论是准予执行还是不予执行都应以裁定形式作出，对此裁定当事人不能提出上诉。

（三）强制执行裁定的实施

人民法院作出准予强制执行裁定后，行政机关申请强制执行的案件进入到实施阶段。首先要解决的问题是，由谁负责组织裁定的具体实施。《若干解释》 （2000）第93 条曾经规定，人民法院审查行政行为合法性后就是否准予强制执行作出裁定，“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。《行诉解释》（2018）第160 条第3 款亦规定“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。最高人民法院行政审判庭认为，虽然前后文字表述完全相同， “但随着执行体制改革的推进，也应当被赋予新的内涵”：^[10]所谓“需要”，除了对应于不需要采取强制执行手段之外，还蕴含着“裁执分离”情形之下，存在不需要由法院实施强制执行的情形。

2012 年以司法解释形式出台的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》在第9 条规定，法院审查作出准予裁定后，“一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”，这在制度层面上确立了法院审查、政府组织实施的“裁执分离”模式。“裁执分离”模式以《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28 条第1 款的“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”规定引发的问题为背景，即司法强拆的艰难性、复杂性和司法资源的有限性，据称该模式取得了良好效果。^[11]但非诉行政行为强制执行方式的问题关涉到行政权与司法权的配置问题，^[12]最高人民法院在“裁执分离”模式上的推行不仅可能缺乏《行政强制法》依据，也与《立法法》相抵触。^[13]实践中，“裁执分离”所涉及的行政管理领域以人民政府的征收补偿决定、国土部门“责令交出土地”的行政处罚为主，还有海洋和渔业部门的“责令退还非法占用海域”、林业部门的“将非法改变用途的林地恢复原状”、环境保护部门的“责令停止生产”和水务部门的“拆除围堤部分”。^[14]如果需要人民法院采取强制执行手段，具体的执行程序可以参照《民事诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》的有关规定执行。

如果适用“裁执分离”原则，由行政机关组织实施，实务中有争议的是该强制执行行为是否属于行政诉讼受案范围。最高人民法院审判委员会的意见是：^[15]即使法院裁定准予执行，行政机关所实施的执行行为本身仍然是行政行为，并非司法行为。^[16]由于当事人在法定期限内没有行使诉权，在行政机关强制执行后针对征收补偿决定提起行政诉讼的，法院不应予以受理；以征收补偿决定违法为由笼统起诉执行行为违法的，法院也不应予以受理；如果以执行行为存在违法法定程序、超过法院裁定确定的范围，造成不应有损失为由起诉的，则属于行政诉讼受理范围，法院应予受理。

（四）执行结束(www.xing528.com)

执行任务完成后，人民法院应将案卷材料整理归档，并结清各种手续、清单及费用，书面通知申请强制执行的行政机关，宣告执行程序结束。根据《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》第1 条，非诉执行案件一般应当在立案之日起3 个月内执结。

对于行政裁决相对方所申请的强制执行，《行诉解释》（2018）第158 条第2 款规定：“享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行生效行政裁决，参照行政机关申请人民法院强制执行行政行为的规定。”除了申请主体不同，强制执行行政裁决的申请条件、执行程序与行政行为强制执行基本相同。

【案例】

陕西省榆林市横山县北窑湾煤矿于1996 年12 月开办，属集体性质。2000 年煤矿换证期间，山东淄博人李某，通过私刻公章，涂改采矿变更申请书等手段，获取了陕西省国土厅新的《采矿许可证》，将“横山县波罗镇北窑湾煤矿”变更为“横山县波罗镇山东煤矿”，负责人由樊某某变为李某。对此，樊河村村民联名要求有关部门给予更正，横山县矿产局发现问题后立即予以更正，并通过榆林市矿产局上报省国土厅。省国土厅口头答应尽快更正，却一拖再拖。

后樊某某向法院提起行政诉讼。2005 年3 月5 日，经过一审、二审法院审理后，村委会向榆林市中级人民法院提起再审，要求对省国土厅未经村委会同意将集体矿权变更为李某个人矿权一事进行审理。后榆林市中院作出（2005）榆中行再终字第36 号《行政审判书》判决，认为省国土厅给横山县波罗镇山东煤矿批准变更《采矿许可证》的行政行为侵犯了原企业采矿权人的合法权益，属违反法定程序行为；李某擅自涂改采矿变更申请登记书，骗取省国土厅颁发《采矿许可证》，显系违法行为，所取得的6100000320008 号采矿证应依法予以撤销，由省国土厅作出具体行政行为。陕西省国土厅不服，向陕西省高级人民法院提出申诉，省高院以（2007）陕行监字第1 号裁定书驳回其申诉，明确指出省国土厅向山东煤矿颁发采矿许可证的行为缺乏合法性基础，榆林市中院再审判决对此予以撤销，并判令省国土厅重新作出具体行政行为并无不当，省国土厅的申诉理由不能成立。

北窑湾煤矿的权属之争经过法院一审、二审及审判监督程序的阶段审理，最终判决被告败诉。省国土厅理应履行法院裁决，纠正违法行政造成的影响，恢复原告的合法权益。然而原告樊某某多次到省国土厅反映情况，要求执行，但省国土厅拒不纠正，生效的行政判决形同废纸。

2010 年3 月1 日，陕西省国土厅在西安市举行“山东煤矿采矿权属纠纷协调”闭门会议，会后向当事人宣布了调解结果，经有关部门相关人员及法律专家对该矿纠纷案进行解读，一致认定：①对榆林市中院和省高院的法律文书应理解为采矿权与樊某某及樊河村村民和集体无任何关系；②由山东煤矿出资800 万元给樊某某作为招商引资奖励；③如不服可向最高人民法院寻求法律救济。无视法院的生效判决，公然否定法院生效判决。^[17]

问题：

1.本案反映的是行政诉讼中的何种问题？

2.形成这种问题原因何在？如何克服？

【注释】

[1]参见傅士成：《行政强制研究》，法律出版社2001 年版，第36 页。

[2]我国的行政强制执行体制一般概括为，以申请法院强制执行为主，以行政机关自己执行为辅。

[3]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009 年版，第420 页。

[4]《国家赔偿法》第38 条规定：人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。

[5]参见黄学贤：“非诉行政执行制度若干问题探讨”，载《行政法学研究》2014 年第04 期。

[6]该条款规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人在6 个月内可以申请人民法院强制执行。”

[7]早在2013 年3 月25 日最高人民法院审判委员会第1572 次会议通过的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5 号）中，最高人民法院强调：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”

[8]最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2018 年版，第729 页。

[9]持该规定“不可取”的观点参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2019 年版，第297 页。

[10]最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2018 年版，第757 页。

[11]参见最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2018 年版，第759 页。

[12]参见杨建顺：“司法裁判、裁执分离与征收补偿——《国有土地上房屋征收与补偿条例》的权力博弈论”，载《法律适用》2011 年第6 期。

[13]参见沈福俊：“非诉行政执行裁执分离模式的法律规制”，载《法学》2015 年第5 期。

[14]参见泰绪栋：“非诉行政执行若干问题实务问题研究——以法院审查和执行为视角”，载《行政执法与行政审判》第73 集，中国法制出版社2019 年版，第156 页。

[15]最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2018 年版，第760－761 页。

[16]有研究者则对这种观点持怀疑态度，参见沈福俊：“非诉行政执行裁执分离模式的法律规制”，载《法学》2015 年第5 期。

[17]案件报道参见“陕西国土厅否了法院判决 导致矿权纠纷矛盾激化”，载中国网，http：//www.china.com.cn/news/txt/2010－07/20/content_20538578.htm，最后访问日期：2020 年4 月28 日。