行政诉讼一审判决及上诉权解析

行政诉讼一审判决是指人民法院对第一审行政案件按照一审程序审理终结时所作出的判决。行政诉讼一审判决不同于终审判决，它并非是最终的判决，当事人不服一审判决仍然可以在法定期间内向上一级人民法院提出上诉，所以一审判决又称初审判决。根据我国《行政诉讼法》第69、70、72、73、74、75、77、78条的规定，^[2]行政诉讼判决分为以下类别：驳回诉讼请求判决、撤销判决、履行判决、确认判决、变更判决、赔偿判决，另外还有行政协议案件判决。^[3]

（一）驳回诉讼请求判决

驳回诉讼请求判决是指人民法院经审查，认为原告的诉讼请求依法不能成立，直接作出否定原告诉讼请求的判决。它作为一种实体判决，区别于程序性的驳回起诉的裁定。驳回诉讼请求判决也区别于1989 年《行政诉讼法》所规定的维持判决。首先，驳回诉讼请求判决是针对原告的诉讼请求作出的，是对原告诉讼请求的否定。维持判决则是针对行政主体的行政行为作出的，是对行政行为的直接肯定。其次，驳回诉讼请求判决并不必然意味着被诉行政行为具有合法性，而维持判决作出之后，被诉行政行为的合法性得到了肯定。再次，驳回诉讼请求判决作出后，行政主体仍可对被诉行政行为进行灵活的处理，发现被诉行政行为存有合法性或合理性问题之时能够进行变更，有利于保护当事人的合法权益，保障依法行政原则的实现。而经法院判决维持的行政行为，行政主体就不能轻易变更，从某种程度上来说就限制了行政主体根据条件变化和行政管理需要主动作出对当事人有利的合法行政行为。全国人大法工委在解释取消维持判决时，明确主要基于以下的考虑：①法律前后修改的一致性，修法后立法目的中去掉了“维护行政机关依法行使职权”的目的，维持判决则不宜保留；②维持判决与法院的中立性与裁决性定位不符，容易造成“官官相护”的误解；③维持判决与原告的诉求不相符；④维持判决与行政行为效力理论相矛盾，行政行为一经作出即具有公定力与确定力，行政行为的效力非基于法院赋予故而法院不可维持；⑤行政行为的效力一经维持就不能改变，对于被诉行政行为合法但不合理的行为则缺乏弥补空间。^[4]

根据《行政诉讼法》第69 条的规定，人民法院应当驳回诉讼请求的具体情形有以下三种：

1.被诉的行政行为合法。被诉行政行为合法，需要满足证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的要件，缺一不可。 “证据确凿”是指证据确实且充分，足以证明行政行为所依据的全部事实；“适用法律、法规正确”是指行政机关必须具有行使该行政行为的职能与权限，其行为符合法律的目的、原则与精神，适用的法律必须与本案的法律关系密切相关且明确、具体；“符合法定程序”要求行政行为符合法律确定的、完成行政行为所必须遵循的步骤、时限等程序要求。被诉行政行为合法囊括了多种情形，包括被诉行政行为合法且合理、被诉行政行为合法但并非完全合理、被诉行政行为合法但明显不当等。对于被诉行政行为合法且合理的情形，当然应该适用驳回诉讼请求的判决，判决原告败诉，对原告的诉求予以否定性的评价与回应。对于被诉行政行为合法但并非完全合理的情形，驳回诉讼请求判决能够为合法但存在合理性问题的行政行为预留弥补余地，体现了司法权对行政权的尊让。行政行为所依据的法律、政策会随着时间的流逝，在事实理由或价值观念上发生变化，其内容也会发生相应的变更和废止，基于此种理由采用驳回诉讼请求的判决类型能够为行政主体变更行政行为留下空间。对于被诉行政行为合法但明显不当的，根据《行政诉讼法》第70 条第6 项的规定，应判决撤销，而不适用驳回诉讼请求判决。

2.原告申请被告履行法定职责理由不成立。结合司法实践，原告起诉被告不履行法定职责理由不成立的情形主要指原告申请被告履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，人民法院经审查认定被告并无履行该法定职责的权限与义务，其拒绝履行或不予答复等不作为并无不当。在此情形下，人民法院可以判决驳回原告的诉讼请求。

3.原告申请被告履行给付义务理由不成立。结合司法实践，原告起诉被告没有依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或社会保险待遇等给付义务，人民法院经审查认为被告不履行给付义务并无不当或原告提出理由不能成立，如被告并无相应职责或原告并不符合给付条件的，可判决驳回原告的诉讼请求。

根据《行诉解释》（2018），人民法院在下列情形下也可作出驳回诉讼请求判决：

当事人之间恶意串通，企图通过诉讼等方式侵害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，人民法院可判决驳回其请求。例如，当原告与被告在某些因素的作用下恶意串通，企图以诉讼的方式确认被诉行政行为无效，从而达到损害第三人合法权益目的的，法院经审理查明事实后，可判决驳回原告的诉讼请求。

公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明后，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。这种情形下适用驳回诉讼请求判决，其原因在于，判决是对原告诉讼请求的回应，若原告的诉讼请求为确认行政行为无效，而行政行为并不属于无效情形，法院自然不能肯定其诉讼请求，同时也不能无视其诉讼请求而作出其他类型的判决。

对于经过行政复议的案件，若人民法院审查认为原行政行为合法、复议决定违法，可以在判决撤销复议决定或者确认复议决定违法的同时，判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

除了根据《行政诉讼法》和《行诉解释》 （2018）的规定，可以在上述情形下作出驳回诉讼请求判决之外，人民法院还可在其他法律、法规或司法解释有规定时作出驳回诉讼请求判决。

（二）撤销判决

撤销判决是指人民法院对行政案件进行审查后，认为行政行为部分或全部违法，从而予以部分或全部撤销的判决形式。撤销判决是人民法院对被诉行政行为的否定，在行政诉讼中占有重要地位。具体包括以下三种形式：全部撤销判决、部分撤销判决和撤销并责令重作判决。作为行政诉讼核心判决之一，撤销判决的实质在于消灭原行政行为的效力，恢复到行政行为作出之前的状态。

根据《行政诉讼法》第70 条的规定，人民法院在下列情形下可以作出撤销判决：

1.主要证据不足。所谓主要证据，是指能够证明行政行为所依据的基本事实的必不可少的充分的证据，也称为“基本证据”或“可定案证据”。相对于次要证据能够证明案件有关情况却并不足以证明基本事实成立，主要证据足以证明行政行为所依据的基本事实的成立。主要证据不足，则指行政机关所认定的事实缺乏足够的证据支持，或是证据之间相互矛盾冲突，不能形成一个完整的证据链。也就意味着行政机关作出行政行为所依据的基本事实不清，存在疑点，足以构成人民法院撤销行政行为的理由。

主要证据不足表现为：没有证据或证据不确实、不充分。没有证据首先指行政机关在作出行政行为时，没有任何证据以证明其行为所依据的基本事实。此外，根据《行政诉讼法》第34 条第2 款的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，也视为其行政行为没有相应证据，但被诉行政行为涉及第三人合法权益且第三人提供证据的除外。而主要证据不确实、不充分则包括：①据以证明案件事实的证据本身的证据力存在问题；②主要证据之间矛盾、冲突而无法得出唯一结论；③据以证明案件事实的证据与作出行政行为的事实之间没有必然的联系；④证据缺漏或是该证据缺乏必要的直接、间接证据支持而为孤证。

另外，如果是行政行为的次要证据不足，由于其欠缺不足以影响行政行为成立的合法性，所以不能以此为理由来作出撤销判决。

2.适用法律、法规错误。在法定事实要件具备之后，合法的行政行为还要求适用正确的法律、法规。如果行政主体在作出行政行为时适用法律、法规错误，将直接影响该行政行为的合法性。适用法律、法规错误中的“法律、法规”既包括法律、行政法规、地方性法规，也包括自治条例、单行条例和行政规章。根据行政行为的实践情况，适用法律、法规错误主要包括以下情形：①适用了错误的法律、法规，指行政主体本应适用A 法的，却错误地适用了B 法；②适用法律、法规条款错误，指行政主体应该适用法律、法规的此条款却适用了彼条款，此时就适用的法律、法规本身来说是正确的，但在具体条款问题上却出现错误；③适用已经失效或尚未生效的法律、法规，不但包括对已被废止、失效或修改的法律、法规的适用，也包括对尚未生效或虽生效但不具有溯及力的法律、法规的适用；④适用了与上位法相冲突的法律、法规条款，指行政主体本应适用合法有效的法律规范条款，但却适用了与上位法相冲突的法律、法规或其条款；⑤没有明确所适用的具体条款，指行政主体本应明确所适用法律、法规的具体条、款、项、目，却没有予以明确，而仅仅笼统地称根据某法或相关法律的规定。此外，适用法律、法规错误还包括适用法律、法规不全面，应当适用多个法律、法规却仅适用了一个或部分法律、法规，以及应当适用一个却适用多个法律、法规等情况。可以说，适用法律、法规错误在行政实践中是经常发生的，其具体情形也是复杂多样的，需要人民法院在作出判断的时候进行具体分析。

3.违反法定程序。法定程序是行政主体在实施行政行为时所必须遵守的基本规程，与实体法律规范一样不得违反。虽然违反法定程序并不必然影响行政行为的实体结果的正确性，但在现代法治行政理念之下，程序权利也是行政相对人的重要权利，程序违法也属于行政行为违法的情形，因此《行政诉讼法》规定，凡是行政行为违反法定程序的，应予以撤销。我们一般讲的法定程序是指法律、法规中关于作出行政行为的具体要求，但法律、法规中行政程序的一般原则和精神的规定是否包含在内呢？对此，理论界普遍认为，当然应该包含在内，因为我国在没有对行政程序作出最低限度的规定之前，实际上是这些原则和精神在起着评价和指引行政行为的作用。在司法实践中，许多判决也都确认了违反行政程序一般原则和精神的行政行为属于程序违法行为。^[5]另外，根据违反法定程序的具体内容不同，违反法定程序通常有以下几种情形：步骤违法、手续违法、形式违法、时限违法等。

4.超越职权。行政主体必须在法律、法规赋予的权限范围内作出行政行为，如果超出该权限范围实施了无权实施的行政行为，则为超越职权。由于法律、法规是行政主体权力行使和权力运行的根据，因此行政主体在没有法律、法规授权的情况下，是不能任意创设权力行使的；同样，一旦法律、法规对行政主体的权限作出明确规定，行政主体必须在该法定的权限范围内行使，不能超越权限。根据行政主体职权范围的管辖地域、事项、层级分工等的不同，超越职权的大致有以下几类：地域上的越权，事务越权或职能越权，层级越权等。另外，当法律、法规变更导致原本享有相应职权的行政主体不再享有原职权时，若其继续行使原职权，则属于无权行使而为超越职权。

5.滥用职权。是指行政主体实施的行政行为虽然是在其职权范围之内，但却违背了法律、法规的目的、精神和原则，形式上合法却实质上属于不正当行使职权。这种权力的不正当行使作为一种隐性的违法行为，通常发生在法律、法规赋予行政主体享有自由裁量权的领域内。判断某一行政行为是否滥用职权，主要从以下几个方面来看：①从形式上来说，滥用职权的行政行为必须是在法定的职权范围内实施，即表面上或形式上是合法的，否则将构成超越职权的违法行为；②就实质而言，滥用职权的行政行为严重违背了法律、法规的目的、精神和原则，与法律、法规设定该职权的目的大相径庭；③主观上来讲，滥用职权的行为都是行政主体明知违背法律、法规的目的、精神和原则而实施的，对行为本身持一种故意的态度，而过失是不能构成滥用职权的。在实践中，滥用职权的主要表现有：不相关的考虑；故意延迟和不作为；不一致的解释与反复无常；同等情况不同等对待等。^[6]

6.明显不当。明显不当是指行政行为严重违反行政合理性原则，具有显著的不合理性、不妥当性。^[7]前述滥用职权的情形也可能带来行政行为明显不当的后果，两者的不同之处在于，滥用职权强调的是行政主体作出行政行为时主观状态是明知而故意，而明显不当则是从客观结果角度出发，将行政机关行使自由裁量权过程中极度不合理的情形纳入合法性的审查范围，对被诉行政行为结果的畸重畸轻进行考量。明显不当，说明被诉行政行为的不当必须达到一定程度，一个正常而有理性的普通人都会认为其显然是不当的。对于轻微或一般的不当行为，则属于行政机关的自由裁量范围，法院给予必要的尊让。只有在这种不当达到了明显的程度，影响了行政行为的合法性时，才需要运用司法权去予以救济。这是2014 年《行政诉讼法》修正新增的内容，坚持了对行政行为合法性进行审查的精神内涵，克服了机械式合法性审查不能满足实践需求的问题，推动了行政争议的实质解决。

撤销判决作出后，被撤销的行政行为自其作出时起即不发生法律效力，应该恢复到该行为作出之前的法律关系状态。基于此，原告由于行政行为而丧失的各项权益应得到恢复，而且由于该行政行为所受到的损害也应通过有关法律途径得到国家赔偿；行政主体则不得以同一事实和理由重新作出相同的行政行为。

重作判决。有时人民法院还会在作出撤销判决时，判决行政机关重新作出行政行为。重作判决并非是一类独立的判决，它依附于撤销判决而存在，没有撤销判决则无所谓重作判决，但基于重作判决本身的意义，此处仍对其进行单独的讨论。

人民法院在撤销行政行为之后，之所以有时会作出重作判决，主要原因在于，若不要求被告重作，而可能对公共利益或当事人的合法权益造成损害。比如，对于行政主体不授予学位的决定，人民法院在撤销以后，若不同时判决重作，则被告可能不再作出任何决定，这样就会对原告的合法权益造成损害。

人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。但是，必须注意以下两种情况：一是如果人民法院判决被告重新作出行政行为，而被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于上述的相同情形。二是人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为也不受上述限制。如果行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为的，人民法院应当根据《行政诉讼法》第70 条、第71 条的规定直接判决撤销或者部分撤销行政机关重新作出的行政行为，并根据《行政诉讼法》第96 条的规定作出司法建议、罚款和追究刑事责任等处理。

（三）履行判决（给付判决）

履行判决是指人民法院经过审理后，认定被告存在不履行或拖延履行法定职责的情形，责令被告在一定期限内履行法定职责的判决，又称给付判决。履行判决主要是针对行政主体的行政不作为行为设定的，根据《行政诉讼法》第72、73 条的规定，以下三类情形下，人民法院可作出履行判决：①拒绝颁发许可证、执照或者对行政相对人的申请不予答复的；②对申请保护人身权、财产权等合法权益不予答复或拒绝履行的；③依法应该发放却不予发放抚恤金、最低生活保障待遇或社会保险待遇的。

人民法院对行政主体承担法定职责却不履行的行为作出履行判决，应该具备如下两个条件：

1.作为被告的行政主体承担相应的法定职责，应当履行一定的义务。所谓法定职责，是指法律、法规明确规定行政主体应当对公民、法人或其他组织承担的义务，也是行政主体享有一定权力的前提。这些法定职责是为保障社会公共利益和公民、法人和其他组织的合法权益而设定的，对于行政主体来说，必须依法履行其所承担的法定职责，不得拒绝。这不但是公民、法人或其他组织提出申请的依据，也是人民法院作出履行判决的前提。

2.作为被告的行政主体不履行其法定职责或法定给付义务。既然是法定职责、法定给付义务，行政主体就应该责无旁贷地去切实履行，任何形式的不履行都应追究其相应的法律责任。从表现形式上看，不履行包括拒绝履行、不予答复和拖延履行。所谓拒绝履行是指彻底的不履行，即行政主体完全拒绝行政相对人的申请，既有当场以不符合法定条件为由明示的拒绝，也有以一定的方式默示的拒绝。不予答复指行政主体在法定的答复期间内，对于行政相对人的申请不作出任何明确的答复，既不表示同意，也不表示拒绝。拖延履行则主要指在法律、法规无明确期限规定的情况下，行政主体不在合理期间内履行自己的法定职责、法定给付义务，或者是法律、法规规定有期限的，在该期限过后，行政主体再履行其法定职责、法定给付义务的。

实践中，法律、法规并不可能把行政机关履行法定职责、法定给付义务的期限都作出规定，所以行政机关以没有规定时限为由拖延履行的情况大量存在，这也给人民法院认定行政主体是否存在不履行法定职责、法定给付义务情形带来了困难。为此，《行政诉讼法》第47 条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。这一规定也就意味着，若无法律、法规的明确规定，则以两个月为行政机关履行其法定职责的期限。另外，如果公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，起诉期限不受上述规定的限制。

既然履行判决是针对行政主体的不作为而言的，那么这种不作为是否应该以相对人的申请为要件呢？实际上，行政相对人依法向负有法定职责的行政主体提出申请，有时并不是行政主体履行法定职责的必要条件。如在行政主体依法应予发放抚恤金的情况下，并不是以相对人的申请为要件而决定行政主体是否应该履行该职责的。但是，在颁发许可证、执照或是履行保护人身权、财产权等合法权益的情况下，如果行政相对人没有向负有法定职责的行政主体提出过申请，则其不能以该行政主体不履行法定职责为由提起诉讼。

履行判决的作出，是以人民法院认可原告的诉讼请求，确认行政主体的不作为行为违法为前提的，而具体运用则存在如下两种情况：①在原告的申请符合法定条件，而且行政主体继续实施原告所申请的行政行为仍存在实际意义的情况下，判决被告在一定期限内履行其法定职责，此种情况在申请办理许可证、执照等案件中比较常见。②如果原告的申请不符合法定条件，被告行政主体逾期没有给予答复或作出处理决定的，则可以判决被告行政主体在一定的期限内给予答复或作出处理决定。

（四）确认判决

确认判决指人民法院经审理后，认为被诉行政行为合法或违法、无效，并依法对此予以确认的判决。对一定事实及其法律属性的确认是作为法院形成其他判决的先决条件存在的，但在确认判决中，对一定事实及其法律属性的确认本身构成了判决的基本内容。按照被诉行政行为是否合法、有效，确认本身可以分为确认行政行为合法、有效和确认行政行为违法、无效，但由于行政诉讼判决针对原告的诉讼请求而作出，除了在类似行政协议这样特定的情形下，原告不会提出确认行政行为合法有效的诉讼请求，故《行政诉讼法》并无规定确认判决行政行为合法或有效的判决类型，而是规定了确认违法与确认无效的判决类型，并采取分别处理的立法体例，对两者的适用条件分别进行了详细的规定。

根据《行政诉讼法》的规定，确认判决包括以下种类：

1.确认行政行为违法，但不撤销该行政行为。具体的情形为：(https://www.xing528.com)

（1）行政行为依法应当予以撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应当作出确认被诉行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。一般情况下，行政主体的行政行为违法应被撤销，撤销后该行为自始无效，由此行为而受影响的相关人的权利义务应恢复到该行政行为作出之前的状态。但在特殊情况下，如果撤销该行为并使相关人的权利义务恢复到初始状态，将会给国家利益或公共利益造成重大损害时，从保护国家利益和公共利益的角度出发，不应简单地对违法的行政行为予以撤销，而应在确认该行为违法的同时保持其存在。但此时虽然国家或公众的重大利益得到了维护，但就相对人的损害来讲，仍需要人民法院在确认判决时辅以责令行政主体采取其他相应措施，以保障相对人的合法权益损害得到补救。该条规定又称为情况判决制度，源于日本行政判决制度，又称为基于特别情况的驳回判决，其适用必须满足以下条件：①被诉行政行为违法，通常应该作出撤销判决；②撤销该违法行政行为将会给国家利益或公共利益带来重大损失。当然，这种重大损失的衡量是由法官自由裁量的，因为在我国国家利益和公共利益概念一直以来都缺乏一个明确的内涵，重大损失从程度上也需要予以判断。

（2）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为违反法定程序应当予以撤销，但有时违反法定程序的程度是轻微的，不对原告的权利产生实际的损害，也不对实体的正确性造成影响，基于行政成本与诉讼经济的考虑，此时不宜作出撤销判决，而需对这一有轻微程序违法的行为予以否定性的评价，即确认其违法。《行诉解释》 （2018）第96 条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法所规定的“程序轻微违法”：①处理期限轻微违法；②通知、送达等程序轻微违法；③其他程序轻微违法的情形。例如，行政处罚决定书比法定的期限晚了5 日送达当事人手中，此时即属行政行为程序轻微违法，也不对原告的重要程序性权利产生实质损害，若判决撤销这一行政行为，重新作出的行政行为也不会改变原处罚决定书的内容，徒增行政资源与司法资源的浪费，故对此可作出确认违法判决。

2.行政行为不需要撤销或判决履行无意义，人民法院判决确认违法。具体情形为：

（1）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。这里主要是指行政主体工作人员的特定职务行为违法，但不适宜判决撤销的情形。例如警察在执行公务的过程中，违法对某甲进行关押，并对其实施了殴打等暴力行为，损害事实已经发生却不具有撤销的可能，即便判决撤销也无法执行，所以只能是采用确认被诉行政行为违法的判决形式。另外，这里还必须注意一个问题：事实行为不是行政行为，原告不能仅就事实行为向人民法院提出确认违法的请求，而只能在行政赔偿案件中对侵害事实加以认定，并作为行政赔偿的要件之一。对此，学术界关于上述所涉及的行政行为，究竟是否仅指行政法律行为，还是包括了行政事实行为仍存在争议。

（2）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。被告改变原违法行政行为，说明原行政行为不复存在，缺乏对这一行政行为撤销的基础。但基于对当事人合法权益的保护，我国《行政诉讼法》允许当事人对原行政行为进行起诉。此时，若被诉的原行政行为违法，因无行政行为可撤，只能以作出确认违法判决的形式来宣告原行政行为的不合法。

（3）被告不履行或拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。该种情形是对履行判决的一种补充，是在判决被告履行已经没有实际意义的情况下人民法院的案件处理方式。如某甲受到人身威胁后，立即向公安机关请求保护，但公安机关收到该请求后却没有作出答复，而3 天之后某甲被杀于家中。事后甲的家属向人民法院提起行政诉讼，要求人民法院对公安机关不履行保护某甲人身权的法定职责作出判决。但由于某甲已经死亡，再判决公安机关履行其法定职责也就丧失了其实际意义，因此，法院作出确认判决是最妥当的。此种确认违法判决必须满足两个条件：①被诉行政主体的不作为行为已经构成违法，而且属于行政诉讼的受案范围；②被诉行政主体再履行其法定职责对于原告而言已经没有实际意义。

3.原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决确认复议决定违法。此种确认判决仅存在于被诉行政行为经过复议的案件中，且须是原行政行为合法而复议决定违法的。同时，法院也并不必然作出确认复议决定违法的判决，而是也可能判决撤销复议决定，且同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

4.人民法院认定行政行为存在重大且明显的违法情形，判决确认行政行为无效。

按照《行政诉讼法》第75 条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。据此，行政行为重大且明显违法的情形包括实施主体不具有行政主体资格、行政行为没有依据等，但其他还有哪些情形属于“重大且明显违法”的情形，《行政诉讼法》没有予以明确。《行诉解释》（2018）第99 条则规定，下列情形属于“重大且明显违法”：①行政行为实施主体不具有行政主体资格；②减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；③行政行为的内容客观上不可能实施；④其他重大且明显违法的情形。与《行政诉讼法》的相关规定相比，《行诉解释》（2018）增加了“行政行为的内容客观上不可能实施”这一“重大且明显违法”情形，这种不可能实施包括时间上不可能（如责令一天内将1 幢高10 层的违法建筑恢复原状）、对象上不可能（如拆除已经不存在的建筑）、法律上不可能（如要求作出违法的行为）等。但上述明确列举的“重大且明显违法”情形，都是从外延上确定的，无法穷尽所有可能的重大且明显违法情形，故还需尝试从内涵上明确何谓重大且明显违法，就此，重大且明显违法是指行政行为的违法已经到了极为严重的程度，以至于一般的正常且有理智的人都能合理地判断其违法性。

行政行为无效的后果并非经人民法院判决确认后行政行为方始无效，而是追溯至行政行为作出之时即自始无效。换句话说，一个被确认为无效的行政行为，法律上就不认为其作为合法有效的行政行为而存在过，当事人可以不受行政行为的约束，不履行行政行为。在救济的时限上，对无效行政行为的救济是否受到起诉期限的限制，《行政诉讼法》和相关司法解释并无明确规定，若纯粹从字面理解，无效行政行为也是行政行为，对行政行为提起诉讼，都应遵守行政诉讼有关起诉期限的规定。但理论界一般都倾向于认为，无效行政行为的救济时限应不受行政诉讼有关起诉期限的规定。司法实践中，相关判例也认为无效行政行为的起诉期限不应如一般行政行为那样受到严格的限制。^[8]

（五）变更判决

变更判决是指人民法院经审理后，认为行政主体作出的行政处罚行为明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确认、认定确有错误的，而对其直接予以改变的判决。一般情况下，对于行政行为违法的，人民法院只是判决撤销，或是判决撤销同时要求重新作出处理决定，也就是说人民法院并不能直接对行政行为加以改变或者代替行政主体作出处理决定。这种做法，是由司法权和行政权的关系决定的，行政处理决定权只能由行政主体享有，司法权不能僭越。不过，对于明显不当的行政处罚或其他行政行为涉及对款项确认、认定错误时，人民法院却可以判决变更。变更判决的目的，一方面是为了有效维护行政相对人的合法权益，另一方面也是为了节约行政与司法资源，避免作出撤销等判决后行政机关再作出行政行为而当事人又提起诉讼，以至于程序空转、资源浪费。

变更判决意味着司法权直接处理了行政事务，是司法审判权对行政权直接干涉的体现，但因为审判权与行政权二者之间各有分工、职能不同，应该相互尊重，所以这种司法变更权的行使受到了诸多限制，对于变更判决的适用情形，根据《行政诉讼法》第77 条第1 款的规定，仅限于两种：

1.对于明显不当的行政处罚，人民法院可以判决变更。对行政处罚明显不当允许法院进行变更判决基于以下几点理由：①行政处罚在国家行政管理活动中作为一种有效的行政管理手段被大量运用，具有种类多、范围广、影响大等特点，其对行政管理相对人合法权益侵害的发生也远远大于其他行政行为，需要赋予人民法院一定的变更权，以有效保障行政管理相对人的合法权益。②行政处罚行为相对其他行政行为而言，可以直接对行政管理相对人的既有权益造成损害，而其他行政行为则更多的是对行政管理相对人预期利益的损害。③我国法律、法规授予行政主体的行政处罚权中，自由裁量的范围过大而又缺乏有效的其他制度上的约束，在这种过宽的处罚幅度，甚至是根本没有限制的情况下，对行政处罚进行事先的控制力量十分薄弱，完全有必要加强对行政处罚行为的司法控制，通过事后的司法变更权救济来纠正在行政机关得不到解决的违法行为。

变更判决只适用于明显不当的行政处罚行为，也就意味着并非所有的行政处罚行为都可以适用变更判决，而只是限定在特殊的情形下。若行政行为是违法的、无效的或其他任何明显不当之外的情形，法院就不得直接进行变更，从实质上替代行政主体作出行政行为。所谓明显不当，是指行政主体在法定的职权范围内作出行政行为时，明显地偏离了一个公正、合理的行政行为所应有的要求，甚至可能是滥用自由裁量权乃至滥用职能行为所导致的客观后果。尽管从形式上来讲，该行政行为是合法的，但实质上其内容是极不合理的。行政处罚的明显不当主要表现为：同等情况不同等对待或不同情况同等对待；行政处罚畸轻畸重，过罚严重不相当，即实际的行政处罚与相对人的违法行为应受到的行政处罚相差悬殊；行政处罚缺少必要的限度或行政处罚在自由裁量权范围内尽量选择较小或较大的处罚等。

2.行政处罚以外的其他行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的，人民法院可以作出变更判决。行政行为中涉及对款项的确定或认定往往是一个技术问题而非原则性问题，法院与行政机关的处理结果往往基本一致，从节约行政和司法成本，提高审判效率的角度出发，法律赋予了人民法院作出对其他行政行为中涉及款额的确定或认定的变更判决的权限。

另外，需要注意的是，《行政诉讼法》第77 条第1 款规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确认、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”这里的“可以”意味着可以变更，也可以撤销。因此，人民法院对于明显不当的行政处罚行为或涉及款额确定或认定的行政行为，既可以选择判决变更被诉行政行为，也可以在撤销的同时责令被告重新作出行政行为。

基于变更判决的性质与目的，它也受到了特别的限制。《行政诉讼法》第77 条第2 款规定了禁止不利变更的原则，即“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益”，不得使原告处于更为不利的境地。行政诉讼作为一项救济制度，根据法律精神与司法实践，遵循诉讼禁止不利变更原则将会有利于当事人放心大胆地使用这一救济方式，发挥行政诉讼制度整体上的作用。但这一原则的适用也有例外，即“利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”。

（六）赔偿判决

赔偿判决指因行政行为违法或无效给公民、法人或其他组织造成损失，人民法院经审理责令被告予以赔偿的判决。

我国于1994 年制定了《国家赔偿法》，其中公民、法人或其他组织因行政行为造成损失而提起的国家赔偿为行政赔偿，因对行政赔偿不服而提起的诉讼为行政赔偿诉讼，行政赔偿诉讼亦适用行政诉讼法。行政赔偿诉讼是一类单独的诉讼类型，此处对其判决不予详述。

在行政赔偿诉讼之外，行政相对人还可以在行政诉讼的过程中一并提出行政赔偿请求。对于在行政诉讼中一并提出行政赔偿请求的，人民法院经审查认为行政行为违法或者无效且给公民、法人或其他组织造成损失，或者认为被告不履行、拖延履行法定职责致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，则在作出撤销、确认和履行判决的同时，一并判决被告承担赔偿责任。

人民法院拟作出赔偿判决的，应当对行政行为与损害结果之间的因果关系进行审查，若公民、法人或其他组织的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。

（七）行政协议案件的判决

2014 年《行政诉讼法》将行政协议纳入了行政诉讼的受案范围，该法第12 条第1 款第11 项规定，凡公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，均属于人民法院受案范围。相应地，《行政诉讼法》第78 条对行政协议诉讼的判决方式作了规定，明确被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任；对被告变更、解除行政协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。但是，《行政诉讼法》有关行政协议诉讼仅有前述两条原则性规定，不足以应对行政协议诉讼实践中出现的复杂情况，并且，行政协议案件的审理规则与一般行政案件的审理规则也不完全相同，需要对此作出更为详尽和科学的规定，为此，最高人民法院于2019 年11 月12 通过了《行政协议司法解释》。

根据《行政诉讼法》与《行政协议司法解释》，行政协议案件判决方式包括确认判决、撤销判决、驳回判决、履行判决、解除判决、赔偿判决、补偿判决等。这些判决方式中大多数在名称上与一般行政诉讼判决相同，但鉴于行政协议诉讼在审理方式与判决内容等方面的特殊性，本书仍将其单独列出予以讨论。

1.行政协议确认判决：指人民法院经过审理以后，针对行政协议的效力状态进行的判决，包括确认行政协议有效判决、确认行政协议无效判决、确认行政协议未生效判决。

当被诉的行政协议存在重大且明显违法情形时，人民法院应当确认行政协议无效。此处所谓“重大且明显违法”，其认定同于一般行政行为的重大且明显违法情形；相应地，行政协议一旦被确认为无效，其后果也同于一般行政行为无效的后果。与一般行政诉讼不同的是，在行政协议诉讼中，除了按《行政诉讼法》第75 条及相应司法解释规定的重大且明显违法情形确认行政协议无效外，人民法院还可适用民事法律规范确认行政协议无效。

在行政协议诉讼过程中，有时行政协议本存在可判决确认无效的情形，但该情形在一审法庭辩论终结前消除，此时无论该情形的消除由何种原因导致，人民法院皆可以作出确认行政协议有效的判决。

有些时候，行政协议可能需要经过其他机关批准等程序后方可生效，若此情形是法律或行政法规规定，那么，如在一审法庭辩论终结前行政协议仍未获得有权机关的批准，则人民法院应当作出确认该行政协议未生效的判决。确认未生效不意味着行政协议无效，也不意味着行政协议有效，而是明确行政协议还处在没有正式发生效力的状态下，将来是否生效，须视生效条件是否成就而定。

2.行政协议撤销判决。当原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销时，人民法院经审理，认为符合法律规定可撤销情形的，则可以依法作出撤销行政协议的判决。与一般行政诉讼撤销判决不同的是，一般行政诉讼撤销判决的理由是行政机关的行政行为违法，包括主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等情形，而行政协议撤销判决的理由则是该协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形。后者尽管也可能意味着被告行政机关的行为违法，但这些撤销协议的情形本身却同于原《合同法》第54 条所规定的一般民事合同撤销的理由。^[9]在此意义上，行政协议撤销判决与一般行政诉讼撤销判决尽管都称之为撤销判决，但两者是有着重大区别的。

3.行政协议重作判决。指被告变更、解除行政协议的行政行为因存在《行政诉讼法》第70 条规定的违法情形而被判决撤销或者部分撤销后，人民法院责令被告重新作出行政行为的判决。需要注意的是，行政协议案件重作判决不是判决重新作出或签订行政协议，而是要求被告重新作出有关变更、解除行政协议的行政行为。就此而言，行政协议案件重作判决与一般行政诉讼重作判决并无不同，只不过是出现在行政协议案件中而已。

4.行政协议案件驳回判决。指人民法院对行政协议诉讼案件进行审理后，对原告的诉讼请求不予支持，而予以驳回的判决。驳回判决有两种情形，一是，在行政协议履行的过程中，因可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，故而被告作出了变更、解除协议的行政行为，原告对该变更、解除行为不服，诉请人民法院撤销该行为。人民法院经审理后，认为被告的变更、解除行政协议行为合法的，判决驳回原告的诉讼请求。二是，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理后，认为行政协议无效的，向原告释明并告知原告变更诉讼请求，若原告经释明后仍拒绝变更诉讼请求的，则按照判决与诉讼请求相对应的要求，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。行政诉讼判决是针对原告的诉讼请求作出的，驳回诉讼请求不意味着法院对被告行为的支持，而仅仅是对原告的诉讼请求不予支持。在法院经审理认为行政协议无效，而原告又拒绝变更诉讼请求的情形下，法院驳回原告的诉讼请求，仅仅表明法院不支持原告有关判令被告承担违约责任的请求，而非对被告有关行政协议的行为予以支持。

5.行政协议履行判决。指人民法院经过审理后，认为被告履行行政协议中存在着不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、违法解除的情形，根据原告的请求和实际情况，责令被告承担继续履行责任的判决。被告不履行行政协议的情形主要包括：不依法履行、未按照约定履行、违法变更、违法解除四种情形。其中，不依法履行主要是指行政机关拒绝履行行政协议。民事合同中不履行合同即可构成对合同的违约，但行政协议与民事合同相异，一些法律明确规定了行政机关基于社会公共利益的需要可以不履行行政协议，故此处将其认定为“不依法履行”。未按照约定履行是指行政机关履行了行政协议，但并未完全按照协议约定的履行所构成的违约所需承担的责任。违法变更或违法解除主要是指行政机关未依照有关法律、法规的规定单方变更或解除行政协议。因而，法院在审查行政协议过程中，必须审查其合约性与合法性，其中，合法性除了要看是否有相应的行政法律、法规作为依据外，还需要审查其是否符合原《合同法》第54 条中对法定变更、撤销的情形。经人民法院审查，被告存在不依法履行、未按照约定履行、违法变更、违法解除四种情形之一的，人民法院可根据原告的请求与实际情况，作出被告继续履行行政协议的判决，并且，履行判决还应明确继续履行的具体内容。在出现被告无法履行或者继续履行无实际意义的情形时，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施。例如，行政协议规定被告向原告购买服务，但原告提供服务的条件却由于被告的原因不存在时，法院即可判决被告提供补救措施。

6.行政协议解除判决。指人民法院经审理后，认为原告解除行政协议的诉讼请求符合法律的规定，从而判决解除该行政协议。作出解除判决须同时符合两个条件：一是原告的诉讼请求符合行政协议的约定或者符合法定的解除情形，二是解除协议不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的。不符合上述任一条件，人民法院都不可作出解除行政协议的判决。

7.行政协议赔偿判决。指人民法院经审理后，认为在行政协议签订、履行过程中，被告存在违反法律规定或协议约定的情形，给原告造成损失，从而责令被告赔偿原告损失的判决。行政协议案件赔偿判决的情形包括：①行政协议约定被告负有履行批准程序等义务，但被告没有履行该义务，原告因此要求被告承担赔偿责任的；②因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，并给原告造成损失的；③被告变更、解除行政协议的行政行为违法，并给原告造成损失的；④被告未依法履行或未按照约定履行行政协议，并给原告造成损失的。在赔偿的数额上，通常以造成的实际损失为准，但在被告未依法履行或未按照约定履行行政协议并给原告造成损失的情形下，若原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，则人民法院判决按此予以赔偿。

8.行政协议补偿判决。指人民法院经过审理后，认为被告在履行行政协议的过程中变更或解除行政协议合法，但未依法给予补偿的，判决给予补偿。行政补偿的前提是被告的行政行为合法，此点区别于行政赔偿，只不过行政行为合法并不意味着可以免除相应的补偿义务。行政协议案件补偿判决的情形包括：①在行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，若当事人因行政协议取得了财产且不能返还的，人民法院判决折价补偿。须注意的是，此种情形下补偿是双向的，可能是被告向原告作出补偿，也可能是原告向被告作出补偿。②在履行行政协议过程中，因可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告合法地作出了变更、解除协议的行政行为，给原告造成了损失，人民法院判决被告对原告予以补偿。③被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要，依法行使行政职权作出一定行为，导致原告不能履行行政协议、履行行政协议费用明显增加或者遭受损失时，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院判决被告对原告予以补偿。