行政附带民事诉讼的适用范围及解决纠纷的方式

（一）功能

在司法实践中，不可避免地会存在行政争议与民事争议交叉的情况，给当事人和人民法院带来很大困扰，无论是“先行后民”还是“先民后行”，日后的行政纠纷或民事纠纷都有可能给此前的司法裁判造成不稳定状态。因此，有必要在比较容易产生行政争议和民事争议交叉的领域设计行政附带民事诉讼的机制，其功能包括：①在一定范围内缓解行政争议与民事争议交叉、重叠带来的混乱以及未来可能发生的法律关系不稳定情况；②方便当事人进行诉讼，在同一诉讼活动中同时解决两个以上不同类型的争议，及时产生定纷止争的效果；③避免司法裁判之间的冲突，提高审判效率；④提高行政审判人员综合处理行政争议和民事争议的能力。

（二）适用

1.范围的有限性。行政附带民事诉讼的适用范围并非没有限制，根据《行政诉讼法》的规定，目前只是在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，人民法院才可以采用行政附带民事诉讼的方式审理案件，解决纠纷。这些案件尽管涉及的行政行为类型不同，但它们最大的共同之处在于常常会涉及民事纠纷，容易形成民事和行政争议交叉的情况，有必要通过行政附带民事诉讼的方式一并解决，避免出现裁判之间的冲突。

2.两类不同诉讼之间的关联性。行政附带民事诉讼要求特定案件中这两类不同诉讼之间具有关联性，亦即，它们背后的诉讼请求之间具有关联性。正是关联性的存在使得附带成为必要，而这种关联性既包括行政争议的解决是解决民事争议的前提的情形，也包括行政争议只有在先解决民事争议的情况下才能处理的情形，比如在不动产登记案件中，常常需要先解决原告和第三人之间的民事纠纷，才有可能对与之具有关联性的行政争议进行妥善处理。

3.当事人的自主性。人民法院审理行政附带民事诉讼的前提是当事人的申请。该申请应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。如果当事人在行政诉讼中没有向人民法院申请一并处理民事争议，后者不得自行决定采用行政附带民事诉讼的方式解决相关争议。可见，行政附带民事诉讼的启动和进行需要尊重当事人在诉讼活动中的自主性，这也是尊重和保障当事人诉权的体现。

4.其他程序的排斥性。行政附带民事诉讼是人民法院的行政审判庭一并处理民事争议的诉讼活动。在此类诉讼活动中，主诉尽管是行政诉讼，但仍然要结合具体情况，考虑《民事诉讼法》以及有关解决民事纠纷的法律规范对此是否有所限制和约束。根据《行诉解释》（2018）第139 条第1 款的规定，下列程序构成了排斥性程序：①法律规定应当由行政机关先行处理的；②违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；③已经约定仲裁或者提起民事诉讼的；④其他不宜一并审理的民事争议。相对于行政诉讼制度来说，这些程序具有优先性，能够产生排斥效果。当然，当事人对人民法院不予准许的决定不服的，可以申请复议一次。

最后，需要注意的是，由于行政附带民事诉讼处理的是两个独立的争议，只是出于诉讼管理的方便才合二为一，因此，除行政裁决案件以外，有关民事争议的部分应当单独立案。在审理过程中，如果单行法律没有规定，人民法院应当使用民事法律规范处理民事争议，当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。在作出裁判的时候，人民法院应当对行政争议和民事争议分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。

【案例2】

2007 年6 月，原国家工商总局印发《关于禁止利用党和国家领导人的形象做商业促销宣传的通知》（以下简称《通知》）。《通知》称，近一个时期以来，个别不良厂家和商家利用党和国家领导人的形象做商业促销宣传，有的在产品包装上使用领导人形象，有的使用特型演员以领导人形象为产品和服务代言，严重损害了党和国家领导人的形象，造成了恶劣的社会影响。

《通知》明确要求，禁止在商品及其包装物上使用和出现党和国家领导人（包括已离职或已故党和国家领导人）的形象、题词，以及任何涉及党和国家领导人名义的表现形式；禁止企业利用党和国家领导人的名义和形象进行任何形式的商业宣传促销活动，不得使用党和国家领导人（包括已离职或已故党和国家领导人）的形象、题词，或利用特型演员以领导人形象推销产品或者服务。

我国《广告法》第7 条规定，广告中不得有“使用国家机关和国家机关工作人员的名义”的情形。

问题：

1.国家工商总局以《通知》的形式，发布这一规定，是否合法？(www.xing528.com)

2.已离职或已故的党和国家领导人，是否属于《广告法》第7 条所称的“国家机关工作人员”？

3.法院在审查此类案件过程中，法理上应否参照这一《通知》？主要理由为何？

【案例3】

2006 年11 月，广州市公安局向社会发布公告称，《广东省道路交通安全条例》第14 条规定：“电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度，经公安机关交通管理部门登记后，方可上路行驶。地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准。”最近，省政府正式批复广州市政府，同意广州市在全市范围内（含从化市、增城市）对电动自行车不予登记、不准上路行驶。此后不久，广州市公安部门即查禁电动自行车。

北京华一律师事务所浦某某律师受广东省自行车行业协会委托，在报纸上发表“授权律师声明”称，电动自行车是公认的环保、节能、安全的绿色交通工具，符合国家有关标准的电动自行车属于非机动车，《道路交通安全法》并未限制电动自行车上路行驶。在使用电动自行车过程中，如遇到不当处罚和其他干扰，他们愿为消费者依法维权提供法律援助。

问题：

1.广州市的这一规定，是否属于设定行政许可？

2.广州市的规定，是否违反《道路交通安全法》的相关规定？

3.一旦形成诉讼，法院应如何对待广州市的公告？

【注释】

[1]参见江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社2005 年版，第246 页。

[2]参见江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社2005 年版，第251 页。

[3]参见江必新：《行政诉讼法——疑难问题探讨》，北京师范学院出版社1991 年版，第65 页。