行政诉讼调解制度的重要性与具体实施

（一）一般原则

人民法院审理行政案件，不适用调解，这是行政诉讼调解制度的一般原则。之所以把行政诉讼不适用调解定为一般原则是因为：①行政机关是代表国家行使行政职权，进行相应的行政管理活动或提供公共服务，无权自行处置手中的职权和利益，而调解又以当事人能够自行处置自己的权利或利益为前提；②行政诉讼是人民法院审查行政行为合法性的司法活动，借此实现对行政权的监督，调解意味着要搁置合法性争议问题，不对被诉行政行为的合法性作出司法评判，这与行政诉讼活动的制度目标不相符；③行政机关相对于公民、法人或者其他组织而言处于强势地位，两者在实体法上的法律地位并不平等，从司法实践来看，调解的存在很可能弱化人民法院的司法功能，为行政机关利用优势地位威逼利诱公民、法人或者其他组织接受调解，逃避合法性审查提供制度通道。

然而，作为一种司法活动，脱胎于民事诉讼的行政诉讼同样也面临着建立多元化纠纷解决机制以化解争议、节约司法资源和方便当事人获取最终救济的需求。同时，就行政诉讼实践而论，长期以来一直存在着变相的“调解”活动，人民法院在审理行政案件时长期使用所谓协商和解的方法，促使当事人之间达成一致，最后往往以原告申请撤诉的方式了结案件。有鉴于此，为了更好地确保公民、法人或者其他组织的合法权益，提高行政诉讼正式化、理性化程度，形成纠纷解决的多元机制，有必要在一定范围内确立行政诉讼调解制度。

（二）适用情形

根据《行政诉讼法》的规定，人民法院在以下情形中可以进行调解：

1.行政赔偿案件。行政赔偿属于国家赔偿的一种形式，根据《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼，请求赔偿。受害人既有权要求作为被告的行政机关赔偿物质利益的损失，也有权要求其支付精神损害抚慰金。行政赔偿案件中设置调解制度，原因是：①行政机关进行的经济赔偿与传统上所行使的公权力有所不同，尽管经济赔偿来源于国家财政，但行政机关对此的处分不会像处分公权力那样直接影响到其职权的正常行使，有一定的处分空间；②行政赔偿案件从历史渊源上来看与民事侵权赔偿案件有着密切的联系，其性质类似于民事赔偿；③公民、法人或者其他组织在行政赔偿案件中寻求的是经济利益，对此有处分权，也有较大的协商妥协空间。

2.行政补偿案件。行政补偿是指行政机关及其工作人员合法行使职权，给公民、法人或者其他组织造成损害，受害人向人民法院提起行政诉讼要求补偿损失。在行政诉讼实践中，最为常见的行政补偿案件是国家基于公共利益的需要，依照法律对相对人的财产进行征收或征用，因相对人认为补偿标准过低、补偿范围过窄、补偿期限过短等引发的补偿纠纷。行政补偿案件就本质来说与行政赔偿案件一样，都是涉及经济利益的案件，因此也与后者一样具有调解适用的空间。(www.xing528.com)

3.行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。由于行政机关所处理社会、经济、文化等事务的日益复杂化，立法者无力在事前作出完全细致具体的规定，而是需要将大量事务的应对处理交由行政机关在特定的行政活动中来承担，这便构成了行政机关手中自由裁量权的制度背景。

广义的自由裁量权包括行政机关在解释不确定法律概念时的判断余地和行政机关对法律效果的选择空间。狭义的自由裁量权仅指行政机关根据立法者的授权，在特定的行政执法案件中，自行选择法律效果。之所以规定此类案件可以适用调解制度，原因是：①法律、法规授予行政机关自由裁量权便意味着后者对公权力有一定的处分自由，可以根据具体情况，在一定范围内自行选择法律效果。既然在行政执法活动过程中，行政机关可以进行选择，那么，在行政诉讼中自然也有选择判断的空间。②行政机关手中的自由裁量权本来就是立法者为了方便其便宜行事而赋予的，它的存在是为了更好地实现个案正义，避免简单机械地适用法律规范，允许调解并不意味着行政机关是在拿公共利益做交易，而是有助于个案正义的实现。

（三）法定要求

1.实体要求。调解应当遵循自愿、合法原则。调解的前提是当事人对手中权力或合法权益拥有一定的处分权，人民法院在适用调解时不得影响当事人自主行使处分权，尤其要防止行政机关与人民法院一道向原告施加压力，违法强迫其接受调解的情形。若有一方当事人不愿意接受调解，人民法院应当及时作出判决。此外，由于行政诉讼的审理对象是行政行为的合法性，因此若被诉行政行为已被审查认定违法，则不能通过调解规避对该行政行为的违法性认定，同时，最终达成的调解协议也不得违反禁止性规定。

调解不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。即使双方当事人自愿达成调解协议，但若其中存在损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的情形，人民法院不得认可该调解协议的有效性，以此避免只顾实现当事人利益，罔顾第三方利益的情况。

2.程序要求。人民法院进行调解可以由审判员一人主持，也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行。调解时，可以邀请有关单位和个人协助，被邀请的单位和个人应当协助人民法院进行调解。达成协议后，人民法院应当制作调解书，调解书上应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。