行政审判中规章以下规范性文件的影响

根据《行政诉讼法》第13 条的规定，行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不是人民法院直接审查的对象。在行政执法实践中，行政机关常常把这些决定、命令，亦即，规章以下规范性文件作为行政行为的依据。当公民、法人或其他组织对行政机关的行政行为不服提起行政诉讼时，人民法院应当如何对待这些行政行为的依据？是否可以作为行政诉讼的依据予以承认？

有观点主张，由于规章以下规范性文件是行政活动的重要依据，是对法律、法规等规范性文件的实施性规定，同时也是行政机关行使行政权的主要表现形式之一，因此，人民法院作为审判机关不宜对此进行干涉，而应当将它作为行政诉讼的审理依据。但是，在行政执法实践中，规章以下规范性文件同样可能存在违法的情况，并可能进一步导致大量违法的行政行为。同时，作为最低位阶的规范性文件，其制定主体极为分散，乡政府、县级以上地方人民政府及其工作部门均有权制定，很容易造成法律规范不统一的局面。有鉴于此，《行政诉讼法》以及《行诉解释》没有简单地将规章以下规范性文件纳入法律适用范畴当中，而是规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。具体而言，原则上，公民、法人或者其他组织应当在一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查的环节提出，由行政行为案件管辖法院一并审查。

在这种情况下，人民法院有权对规章以下规范性文件进行合法性审查。根据《行诉解释》第148 条第1 款的规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。据此，如何理解这里的“合法性审查”，《行诉解释》第148 条第2 款也予以了细化，具体包括：①超越权限，即超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；②抵触上位法，即与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；③没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；④未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；⑤其他违反法律、法规以及规章规定的情形。(www.xing528.com)

在对规范性文件审查过程中，人民法院发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见，制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。经审查认为不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，在裁判理由中予以阐明并向制定机关提出处理建议，同时可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。此外，人民法院还可以在裁判生效之日起3 个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。如果规范性文件由多个部门联合制定的，则可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起60 日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。

由此可见，规章以下规范性文件既不能直接作为行政审判的审理依据，也没有规章所拥有的“参照”地位，而是属于行政诉讼中的附带性审查对象。人民法院可以从其是否超越权限、是否与上位法相抵触、是否符合法定程序、是否有明显不当等方面出发，对其进行合法性审查。若审查认定合法的，则作为认定行政行为合法的依据，纳入法律适用范畴；经审查认定不合法的，人民法院负有向制定机关直接提出处理建议的义务，不得予以适用。需要注意的是，人民法院审理行政案件的依据是一个综合性的法律适用过程，被诉行政行为所依据的规章以下规范性文件即便经审查被认定违法，该行政行为也未必属于违法，而是需要人民法院综合行政机关在作出该行政行为时所适用的所有规范性文件来判断。