行政诉讼法学（第3版）：审理标准解读

（一）行政诉讼审理标准的涵义

行政诉讼审理标准也称之为行政诉讼的审查标准，它是指人民法院在行政诉讼中审查判断被诉行政行为是否合法并依此作出裁判的标准和尺度。行政诉讼审理对象解决的是何者为诉讼标的的问题，以防止行政案件的审理活动出现偏差。行政诉讼的审查标准解决的是对被诉行政行为的审查强度或深度问题。

行政诉讼以被诉行政行为为审理对象，但由于它涉及司法权与行政权的关系问题，因而产生界定司法审查行政的强度或深度问题，这就是司法审查的标准。因此，行政诉讼审查标准包含以下几层涵义：

1.行政诉讼审理标准是关于被告行为的法律标准。行政诉讼审理标准是针对被告的，而不是针对原告的行为在法律上的判断。因为行政诉讼的审理对象是被告的行政行为，而不是原告的行为合法与否，因而，行政诉讼的审理标准只能是判断被告行为合法与否的法律标准。

2.行政诉讼审理标准只能是判断被诉行政行为是否合法的标准。由于目前我国行政诉讼的直接审查范围限于行政行为，而不包括规范性文件，因而，行政诉讼的审查标准只能是针对行政行为的判断标准。当然，这并不意味着法院不能对规范性文件进行审查。因为能够作为法院裁判依据，其前提必须是合法的。只是法院对行政行为与规范性文件处理后果有所不同。如行政行为违法，法院可以撤销；规范性文件违法，法院只能不适用。

3.行政诉讼审理标准是与行政诉讼结果相联系的标准。行政诉讼的审理标准虽然是在审理案件中掌握，但最后却是法院作出判决的理由。如果被诉行政行为符合审理标准，法院必须作出驳回原告诉讼请求判决；如果被诉行政行为不符合审理标准，法院应当作出撤销判决。

（二）行政诉讼的审理标准

行政诉讼审理标准的确定，需要考虑两方面的问题：

1.从人民法院对行政案件审理的角度，行政诉讼审理标准涉及究竟是事实审还是法律审，是合法性审查还是合理性审查两方面的问题。

（1）合法性审查与事实审的关系。有一种观点认为，人民法院对行政案件的审理只对合法性进行审查，对事实问题不进行审查。这种理解并不完全正确。因为《行政诉讼法》第5 条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”人民法院不对事实进行审查，所谓“以事实为根据”就无从谈起。^[3]同时，《行政诉讼法》在有关证据的规定中，要求任何证据未经法庭审查属实，不得作为定案根据。据此，如果不对事实进行审查，证据也就没有任何价值。正因为如此，《行政诉讼法》才规定，行政诉讼二审实行全面审查原则。其实，合法性审查本身就包含着对事实的审查，这与行政诉讼的特殊性有关，而这种特殊性牵涉到对行政行为的理解，容下分说。

（2）合法性与合理性的界限。有一种观点认为，人民法院审理行政案件，只对合法性进行审查，对行政机关在法定幅度内的问题不能进行审查，换言之，人民法院对行政案件只审查合法性，不审查合理性。这种对行政诉讼审理对象的理解也是不完全正确的。因为：①在法定幅度内的问题并不全是合理性问题。从行政诉讼的实际状况来看，恰恰是大量的行政违法行为都发生在“法定幅度以内”。例如工商管理部门依照物价管理法规对某商贩处以500 元罚款，虽然其在法定幅度以内，但事实上罚款行为系越权行为。被诉行政行为是否合法不仅仅要考虑在法定幅度以内，还要考虑许多其他因素。②属于自由裁量的问题并不全是合理性问题。自由裁量行为是指法律对行为和行为的实施条件规定了一定的范围和幅度，行政机关在此范围和幅度内根据具体情况作出恰当选择的行为。但是，自由裁量行为并非任意裁量，它必须受特定法律、法规的目的约束，不能违背特定法律、法规的既定目的；同时，自由裁量必须受一定客观事实或情况的约束，因为法律法规对行政行为留有余地，旨在让行政机关根据客观情况作出唯一正确、恰当、合理的选择，并非赋予行政机关任意的自由。因此，当自由裁量主体违反特定法律、法规的目的，或违反法律法规授予行政机关自由裁量权的目的的时候，它所实施的行为仍然是违法行为。其实，在许多国家，行政诉讼早已跨越了对合理性不予审查的界限，直接规定司法机关可以对自由裁量权进行审查。可见，自由裁量问题并非全是合理性问题，法院对自由裁量行为在一定范围内也可以进行审查。(www.xing528.com)

上述对行政诉讼审理标准理解上的偏差，源于对行政行为认识上的片面。因此，对行政诉讼审查标准的确定还必须回到对行政行为本身的认识。

2.从行政行为角度，行政诉讼的审查标准所针对的是行政行为，它必须基于对行政行为的认识。在某种意义上，行政诉讼审查标准就是对行政行为的合法性要求，它离不开行政行为本身。

从行政诉讼审查标准角度来看，行政行为具有意义的分类在于作为与不作为，因为对于作为与不作为，法律上的要求有所不同。

（1）对于不作为的行为的审查标准。不作为所针对的是行政机关负有法定职责而不履行的行为。此类行为法律上的要求通常是行政机关应申请而为之，行政机关必须负有法定职责，无正当理由不得拒绝为之。因此，对于此类行为的审查标准是：①行政相对人有无申请这一前提；②行政机关是否负有法定职责；③不履行是否有正当理由。如果相对人提出申请，行政机关又负有法定职责，其不履行又无正当理由，自然发生违法行为，应当判决其履行法定职责。

（2）对于作为的行为的审查标准。作为的行为是行政机关已经实施的某项行为，其审查标准是看其行为各要素的表现形态。

第一，事实与证据。事实与证据是行政行为的前提要素与基础要素。任何行政行为都是基于一定的事实，这是前提，如有违法行为才有处罚行为，违法事实是行政处罚的前提。同时，事实又是行政行为的基础要素，必须根据事实作出相应的处理。但是，法律的事实从来都是要有证据佐证，法律上不承认没有证据佐证的事实。因此，事实与证据是行政行为的前提要素和基础要素。合法的行政行为必须事实清楚、证据确凿。

第二，适用法律法规。在某种意义上，行政行为就是认定事实，寻找相应的法律法规并适用于该事实。因此，依法行政意味着行政行为的过程也就是适用法律法规于事实的过程，适用法律法规是行政行为的要素之一。合法的行政行为必须是适用法律法规正确，错误地适用法律法规将导致行政行为无效而被法院撤销。

第三，职权要素。任何行政行为都是运用行政职权的表现，职权是行政行为的内核，其表现出来就是行政行为。因此，职权是行政行为的核心要素。作为核心要素，法律上必然有所要求，行政行为必须在法定的职权范围内行使，不得超越职权、滥用职权，否则即是违法的行政行为。

第四，程序要素。任何行政行为都有其程序，没有脱离程序而存在的行政行为，同时，每一种行政行为也都有与其性质、特征相适应的程序要求。例如，行政处罚有行政处罚的程序，行政许可则有与行政处罚不同的行政许可程序。因此，我国《行政处罚法》与《行政许可法》等都作出了相应的程序规定，行政行为必须符合法定程序，否则，行政行为将因违反法定程序导致无效，甚至被法院撤销。