行政诉讼证据的审查与认定

行政诉讼证据的审查和认定，也被称为行政诉讼证据的认证，是指人民法院对经庭审出示、质证的证据进行审查判断，以确定其是否具有客观性、关联性、合法性，有无证明力及证明力的大小，并据此对证据材料能否作为定案依据进行认定的活动。它包括审查和认定两个紧密联系的环节。证据的审查和认定作为司法证明的一个重要环节，其具体涵义是指：^[23]

1.证据审查认定的主体是法官。审查认定证据是法官行使审判职权的活动，诉讼中的任何其他主体都不能成为认证主体。虽然诉讼中其他主体也要对证据进行审查判断，但只有法官对证据的审查认定才能称为认证。

2.审查认定的对象是证据，而不是案件事实。审查认定案件事实与审查认定证据有时被合二为一，事实上二者是有区别的。在诉讼中，法官需要确定案件事实以作出判决，而案件事实的确定需要证据的支持。法官在认定案件事实之前首先要对证据进行认定，只有具有证据能力和证明力的证据材料才能作为认定事实的根据。在完成对证据的认定后，才进入对案件事实的认定。因此，认定事实与认定证据是两个关系密切、但又不同的概念。认证是对证据的认定，不是对案件事实的认定。

3.审查认定证据的内容包括两方面：①证据是否具有证据资格的判断；②证据的证明力的判断。证据资格由法律加以形式上的限制，法官自由判断的余地很小；而证明力由于解决的是证据对待证事实的证明程度、证明强弱问题，带有较强的主观性，法官有较大的自由判断余地。

（一）行政诉讼证据审查的认定标准

《行政诉讼法》第43 条第2 款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。人民法院审查认定证据是在法官的主持和诉讼参与人的参加下，依法对各种证据进行分析判断，确定证据材料与案件事实之间的关系，排除不具有关联性、客观性和合法性的证据材料，找到定案依据的活动。人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据，遵循全面客观的标准。首先，人民法院应当全面审查接收和收集的所有证据，不因其来源和种类不同而有所取舍；其次，人民法院应当客观地审查证据，避免主观臆测。

对证据的审查应当以客观性、关联性和合法性为标准。

1.客观性。证据的客观性是指证据材料所反映的或者所证明的均为案件的客观情况，不是主观臆测的。不具有客观真实性的证据不能作为定案的根据。法院应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的客观真实性：①考察证据形成的原因、过程，以确定其是否被伪造。例如，对被技术处理而无法辨明真伪的证据材料，不能认定其真实性，不能作为定案依据。②发现证据时的客观环境。③证据是否是原件、原物，复印件、复制品与原物是否相符合。当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，并且对方当事人不予认可的证据的复制件、复制品，不能作为定案依据。④证据提供者或者证人与当事人是否有利害关系。我国立法没有将当事人的配偶、亲属及从事特定职业者如医生、律师、会计师等排除在证人范围之外。但与当事人有着特定利害关系的人的证言与无特定利害关系人的证言相比较，后者具有较强的证明力。⑤影响证据真实性的其他因素。

与证据客观性有关的学理概念包括所谓的“补强证据”与“传来证据”。前者指因客观性存在疑问，无法单独作为事实认定依据，必须与其他证据结合使用的证据。例如《行政诉讼证据规定》第71 条规定的6 类证据，包括：①未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；②与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；③应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；④难以识别是否经过修改的视听资料；⑤无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；⑥经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料。而传来证据是指在原始证据基础上，通过复印、复制、传转等方式生成的证据，传来证据包括传闻证据但又不限于传闻证据。根据《行政诉讼证据规定》第63 条第3 项的规定，原始证据的证明力优于传来证据。^[24]

2.关联性。证据的关联性是指证据与待证事实之间必须有内在的必然联系。证据的关联性以证据的客观性为前提。法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查并对全部证据综合判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。

通常直接证据与待证事实之间的关联性较为容易确认，实践中的证据关联性认定难点以及争议通常由间接证据引发。所谓间接证据指无法单独证明事实，必须同其他证据配合使用方可用于确定案件事实的证据。对于间接证据而言，不宜武断地否定其与待证事实之间的关联性，只要其有助于案件事实的查清法院就应当对此予以考虑。^[25]

3.合法性。证据的合法性是指行政诉讼证据必须是经合法程序，运用合法手段取得的，而且符合法定形式。不具有合法性的证据，不能作为定案的依据。法院应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：①是否符合法定形式；②证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；③证据的使用（提交、告知、质证等）是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；④是否存在影响证据效力的其他违法情形。

不符合法定要求取得的证据材料，不具有合法性，不能作为定案的依据。例如：①严重违反法定程序收集的证据材料；②以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；③以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；④当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；⑤在中国领域以外或者在我国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料；⑥以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据；⑦被告在行政程序中采纳的鉴定结论具有下列情形之一的：鉴定人不具备鉴定资格、鉴定程序严重违法、鉴定结论错误、不明确或者内容不完整的。

合法取得的证据仍需按照法律、法规、司法解释的要求使用，例如被告应当在《行政诉讼法》第67 条规定的时间限制内提交证明被诉行政行为合法性的证据，若逾期提供则该部分证据的合法性无法得到法院认可。此外，按时提供的证据仍需经过质证程序，否则无法作为认定案件事实的依据。为此，即便是合法取得的证据，若当事人未按照法律、法规、司法解释等规范的要求进行使用，其合法性仍无法得到承认。

在证据的关联性、客观性认证方面，行政诉讼与刑事、民事诉讼没有区别，但在证据的合法性认定上，行政诉讼有其特性。根据《行政诉讼证据规定》第60条和第61 条的规定，下列证据不能作为认定被诉行政行为或行政协议行为合法的依据：

1.被告及其诉讼代理人在作出行政行为或行政协议行为后，或者在诉讼程序中自行收集的证据。如果被告在行政行为或行政协议行为作出之后再去收集证据，只能证明行政行为或行政协议行为作出时证据不足。因此，被告及其代理人在行政行为或行政协议行为作出后或者在诉讼过程中收集的证据，不能为法庭采纳。

2.被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据。听取相对人的意见是现代公正行政程序的要求，行政机关在作出不利于相对人的决定时，应该将作决定的依据告知相对人，听取相对人的意见。剥夺当事人在行政程序中的陈述权、申辩权、听证权，未经相对人质证的证据，不能为法庭采纳。^[26]

3.原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为行政行为依据的证据。

4.复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原行政行为合法的根据。

被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告应当依法提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。行政权力是国家权力的一种，在行政管理过程中，如果法律明确规定相对人有协助行政机关调查的义务，相对人应该履行协助义务。如果被告在行政程序中依法要求原告提供证据，原告无正当理由拒不提供，而在诉讼程序中提供给法庭的，法庭不予采纳。

（二）行政诉讼证据的认定规则

人民法院对所有的证据予以审查后，排除不具有客观性、合法性和关联性的证据材料，采纳有证明力和可信度的证据，这一活动就是行政诉讼证据的认定，对证据的认定也就是对证据予以采信。根据《行政诉讼法》和《行政诉讼证据规定》的规定，人民法院认定证据应当遵循下列规则：^[27]

1.证据排除规则。证据的排除规则来源于英美法系，^[28]它是指与案件事实有关联，本应采信的证据，但基于人权或者其他政策考虑，或者为了防止不可靠的证人和误导的证言，而明确规定加以排除的证据规则。除法律另有规定外，法院不得采纳非法证据，将其作为定案依据，即所谓“毒树之果”必须排除。在美国证据法中，非法证据排除规则的设立是为了纠正警察的错误行为，并作为实现美国《宪法》第4 条修正案的保障手段。大陆法系国家在诉讼中对事实的认定主要基于法官的自由心证，对证据能力不作特别限制，没有形成英美法系的证据排除。但大陆法系几乎共同设置的一项排除规则就是严禁采用非法手段收集证据。日本的证据制度在二战后受美国影响，在一定程度上吸收了非法证据排除规则。我国《行政诉讼证据规定》第57 条、第58 条、第60 条、第61 条、第62 条具体规定了非法证据的排除规则和判断标准。

2.证明力优先规则。证据证明力的大小因证据种类的不同而有所不同，对案件事实的证明程度也不同。法庭在审查认定证据具有证明力后，还要对不同证据的证明力的大小加以区分，以综合判断和确认案件事实。《行政诉讼证据规定》第63 条、第64 条具体规定了人民法院如何判断证明同一事实的数个证据的证明力。

3.当事人自认规则。所谓自认，即诉讼中一方当事人对另一方当事人的对自己不利的主张表示明确认可时，法院可以直接根据当事人的明确认可对该事实进行认定。它肇因于英美法系的传闻证据规则，自认是排除传闻证据规则的一种例外情形。^[29]当事人有对自己权利的处分权，当事人对证据效力的承认是当事人处分权的一种体现。在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力。对方当事人予以否认，但不能提供充分证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。

4.司法认知规则。司法认知是指法院在审判过程中对于无需当事人举证证明的事实可直接予以认可的规则。法庭通过司法认知，免除当事人对相关事实的举证责任，可以快速完成证明过程，减少诉讼成本，及时作出裁判，减轻当事人的诉累。我国《行政诉讼法》没有规定司法认知，但《行政诉讼证据规定》第68～70 条具体规定了这一规则。

5.推定规则。推定是一种特殊的证明规则。所谓推定，就是根据法律或者经验法则，法院查明了某一事实，即可直接认定另一事实；主张推定的一方当事人对基础事实的存在承担举证责任，而反驳推定的一方当事人对基础事实和推定事实的不存在承担举证责任。^[30]推定的概念在国外的立法中已有规定，法国《民法典》第1349 条规定：推定是法律或法官根据已知的事实推论未知的事实所得的结果。我国的行政诉讼中，法庭可以在两种情况下进行推定：①在法定期限内不提供或者逾期提供证据的，视为没有证据；②当原告有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当理由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。

6.非独立的定案证据规则。在案件审理中，有些证据形成过程的瑕疵和自身的性质导致其在案件中只能作为补强证据使用，即这些证据要和其他证据互相印证，才可作为定案依据。《行政诉讼证据规定》第71 条规定了不能单独作为定案依据的证据类型。

7.公开说理规则。公开说理规则，是指应当公开开庭认定证据，认定的理由与结果应当在判决书中予以说明并宣告。《行政诉讼证据规定》第72 条、第73 条对此作出了规定：①庭审中经过质证的证据，能够当庭认定的，应当当庭认定；不能当庭认定的，应当在合议庭合议时认定。人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。②法庭发现当庭认定的证据有误，可以按照下列方式纠正：庭审结束前发现错误的，应当重新进行认定；庭审结束后宣判前发现错误的，在裁判文书中予以更正并说明理由，也可以再次开庭予以认定；有新的证据材料可能推翻已认定的证据的，应当再次开庭予以认定。

【案例6】

第三人孔某某之父原系泸州市电信局局长，与原告刘某某是上下级关系，刘某某因为工作问题对其不满。2001 年3 月15 日，孔某某受单位指派到刘某某所在单位泸州市电信局联系业务。其间刘某某对孔某某出言不逊，双方发生口角，随即原告抓起桌上盛满水的茶杯欲向孔某某泼去，被人制止，随后原告又走到第三人面前将其往外推，双方发生推拉、抓扯，致使孔某某受伤。经医院诊断：孔某某“脑外伤”“全身多处软组织挫伤”，经法医鉴定属于轻微伤。对此，泸州市公安局江阳区分局对刘某某作出治安拘留7 日的处罚。刘某某不服，向泸州市公安局申请行政复议，泸州市公安局经复议维持了原处罚决定。刘某某不服，向泸州市江阳区人民法院起诉。一审法院经审理后作出判决：维持被告泸州市公安局江阳区分局的处罚裁决。

原告不服，向泸州市中级人民法院提起上诉称：被上诉人提供的证据不能证明上诉人具有殴打第三人的行为，原判是以损害结果推定殴打行为；证人证言与第三人陈述有矛盾之处。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人对上诉人的处罚决定。被上诉人辩称：上诉人殴打第三人的基本事实清楚，证据充分，上诉人应当对其行为承担法律责任，被上诉人的处罚是在查清事实的基础上结合法医鉴定结论而作出的。请求维持原判。二审法院经审理后作出判决：维持原判，驳回上诉。

问题：根据行政诉讼证据审查规则分析上诉人与被上诉人的说法。

【案例7】(www.xing528.com)

2003 年5 月18 日，南通某贸易公司购得一批钢筋。货运途中，南通市如皋市公安局城西交巡警中队检查发现该批货无任何手续，遂移交南通市如皋工商行政管理局查处。南通市如皋工商行政管理局与南通某贸易公司共同从该批货物中随机抽取三根钢筋，其中一根留样，两根送检。南通某贸易公司方代理人在抽样取证记录上注明“对抽样无异议”。5 月20 日，南通市如皋工商行政管理局委托的南通市产品质量监督检验所作出［2003］机电第11921 号检验报告，检验结论为“样品经检验，不符合GB1499—1998 标准规定的要求，判该样品不合格”。5 月21 日，南通市如皋工商行政管理局将检验报告送达南通某贸易公司，南通某贸易公司代理人签收并注明“无异议”。7 月10 日，南通市如皋工商行政管理局对某贸易公司履行处罚前的告知程序。7 月15 日，南通市如皋工商行政管理局以南通某贸易公司销售不符合标准的产品，违反《产品质量法》为由，作出处罚决定，责令南通某贸易公司停止销售，没收上述货物。南通某贸易公司不服，提起诉讼。

问题：本案所涉何种证据？请根据该类证据的要求分析本案证据认定的合法性。

【注释】

[1]鉴于我国现行法并未就行政行为的概念进行界定，学界在行政行为的边界问题上分歧颇多（成协中，2020），进而导致对于行政行为与行政协议关系的理解也莫衷一是。例如有观点认为行政协议系行政行为的亚类型，也有观点认为二者仅是部分包容关系（刘飞，2019）。从现行诉讼制度来看，二者在管辖、举证责任、法律适用等诉讼要件制度上存在明显差异，因此出于谨慎考虑，本章项下的“行政行为”仅指称单方行政行为，并不包含行政协议。参见成协中：“行政行为概念生成的价值争论与路径选择”，载《法制与社会发展》2020 年第1 期，第154 页。刘飞：“行政协议诉讼的制度构建”，载《法学研究》2019 年第3 期，第36 页。

[2]参见章剑生主编：《行政诉讼法学》，高等教育出版社2006 年版，第201 页。

[3]参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016 年版，第400 页。

[4]参见梁凤云：“行政协议案件适用合同法的问题”，载《中国法律评论》2017 年第1 期。

[5]参见马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003 年版，第259 页。

[6]参见马怀德、周兰领：《行政诉讼案例教程》，中国政法大学出版社2005 年版，第201 页。

[7]参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016 年版，第420 页。

[8]参见刘飞：“行政协议诉讼的制度构建”，载《法学研究》2019 年第3 期。

[9]参见陈国栋：“行政合同行政性新论——兼与崔建远教授商榷”，载《学术界》2018 年第9 期。

[10]参见甘文：“规范和理论的缺失与发展——关于行政诉讼原告举证责任的几个问题”，载《法律适用》2005 年第8 期。

[11]参见吕立秋：“行政协议的纠纷解决路径与思考”，载《中国法律评论》2017 年第1 期。

[12]参见梁凤云：“行政协议案件适用合同法的问题”，载《中国法律评论》2017 年第1 期。

[13]参见刘飞：“行政协议诉讼的制度构建”，载《法学研究》2019 年第3 期。

[14]原《合同法》第92、93 条的内容已经被《民法典》第562、563 条吸收。

[15]参见王彦：“行政诉讼原告举证责任的立法完善”，载《法律适用》2006 年第8 期。

[16]参见屠振宇：《行政诉讼法实务指导》，中国法制出版社2007 年版，第182 页。

[17]参见江必新：“适用《关于行政诉讼证据若干问题的规定》应当注意的问题”，载《法律适用》2003 年第10 期。

[18]参见杨阳：“浅析行政诉讼中的证据交换制度”，载《黑龙江教育学院学报》2007 年第1 期。

[19]参见马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003 年版，第285 页。

[20]参见马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003 年版，第284 页。

[21]参见张步洪：“行政诉讼举证规则的体系解释”，载《国家检察官学院学报》2015 年第4 期。

[22]参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016 年版，第420－423 页。

[23]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003 年版，第287 页。

[24]参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016 年版，第417－418 页。

[25]参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016 年版，第413－414 页。

[26]参见贾志敏：“论行政诉讼中的瑕疵证据”，载《前沿》2004 年第5 期。

[27]参见方世荣、徐银华、丁丽红编著：《行政诉讼法学》，清华大学出版社2006 年版，第115－118 页。

[28]参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004 年版，第253 页。

[29]参见张树义主编：《行政诉讼证据判例与理论分析》，法律出版社2002 年版，第235 页。

[30]参见张树义主编：《行政诉讼证据判例与理论分析》，法律出版社2002 年版，第243 页。