行政诉讼法学（第3版）：原告资格确认及审查

（一）原告资格的审查

根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。依照这一经典解释，行政诉讼原告资格是指某一公民或者组织充当行政诉讼原告应当具备的条件，也就是某一公民或者组织请求人民法院保护自己的合法权益所应具备的条件。^[14]行政诉讼原告资格的确立是为了明确当事人的诉权、防止滥诉现象的发生，从而避免司法资源的浪费和保证行政秩序的稳定。

原告起诉至法院后，依照我国现行法律规定，法院应当在7 日内进行审查并决定是否予以立案，7 日内仍不能作出判断的，应当先予立案。原告的资格问题属于法院审查的内容，在整个诉讼程序中，法院有权继续审查原告的资格问题。

原告资格的审查主要涉及以下两个方面：

1.利害关系的审查。如果原告起诉的事实与争议的纠纷之间不存在利害关系，法院应当以原告与争议的纠纷无利害关系为由驳回起诉。需要注意的是，法院在审查立案阶段对利害关系的审查是形式审查，而不能做实质审查。所谓形式审查，是指法院在这一阶段审查利害关系时，仅应当依据原告在起诉状中表明的事实和提出的诉讼请求，来判断其与本案有无利害关系，而不能要求原告必须确切证明并使法院确信其与本案有利害关系。因为利害关系是否存在的判断属于实质判断，应当在诉讼程序中进行。如果在立案审查阶段就进行实质审查，将会产生剥夺相对人诉权的不良后果。

2.原告法律人格的审查。这里的法律人格，是指原告有无法律上认可的、以自己的名义独立提起诉讼的资格。公民、法人一般都被认为具有原告资格，但是非法人组织以及特定情形的公民、法人，则容易产生争议。例如，关于无行为能力或者限制行为能力人本身利益的诉讼，应当以本人为原告提起诉讼，其监护人作为诉讼代理人参加诉讼，但如果该纠纷涉及法定代理人的监护权，即法定代理人认为行政行为侵害到监护权的行使，则应当由监护人以自己的名义提起诉讼。对于法人而言，在正常情况之下，应当由法人起诉，但如果法人被吊销营业执照或者处于破产清算阶段，则由清算组织作为代表人以原法人的名义提起诉讼，而不是由原法人参加诉讼。

（二）行政诉讼法中的利害关系与保护规范理论

对于我国行政诉讼制度而言，“利害关系”系一个与原告标准相伴已久的概念。《行政诉讼法》（1989）将行政诉讼的原告限定为主观上认为具体行政行为“违法”的相对人，^[15]而与具体行政行为有利害关系的其他公民，仅有权作为第三人参加诉讼。《若干解释》（2000）第12 条将行政诉权赋予了相对人以外“与具体行政行为有法律上利害关系的”主体。2014 年《行政诉讼法》修法时，为避免因法院对“法律上利害关系”的不同理解，造成对公民行政诉权的不当限制，删去了“法律上”的措辞，将“利害关系”作为行政诉讼原告的判定标准。^[16]虽然“利害关系”进入了学界、实务界视野已久，但如何准确把握这一概念的内涵仍然是一个难题。最高人民法院在刘广明案中通过引入保护规范理论来解决该问题，有学者就该案归纳出了一个“三要件”式的行政行为利害关系判断标准：①“利害关系”应当是法律上的利害关系；②利害相关人应当对行政行为具有“法定”的权益；③作为行政行为依据的法律规范应当具备保护特定利害关系人的意图。^[17]

欲理解前述判定标准的内在逻辑，需要对保护规范理论作一个简要的了解。保护规范理论源自德国的公权利理论，所谓“公权利”系与“私权利”相对应的概念，如果说后者系指私法主体为实现某种利益而为或不为某种行为的可能性，^[18]那么前者就是公民因行政法律、法规享有的，指向国家的类似关系。德国行政法学者毛雷尔认为，公权利系行政法赋予公民为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能。公权利存在两个判定要件，一是国家存在行政法上的作为义务（根据行政法律、法规的要求，国家应当为某种行为），二是国家的前述作为义务应当存在保护公民个人利益之目的（国家行为所依据的行政法律、法规具有保护个人利益的意图）。^[19]保护规范理论与公权利理论之间的逻辑联系在于，根据保护规范理论，公民只有在主观公权利受到侵害或者威胁时才能请求国家予以保护。^[20]最高人民法院将保护规范理论用于行政行为利害关系的判定，实际上是确立了只有公权利受到行政行为侵害的公民，才与行政行为具有行政法意义上的利害关系的逻辑判断。^[21]

值得注意的是，《行政协议司法解释》（2019）虽然规定行政协议诉讼的原告是与行政协议具有“利害关系”的公民、法人或者其他组织，但并未对如何判定行政协议的利害关系作出规定，而目前学界乃至实务界均无通说。考虑到行政协议并非行政行为的亚类型，刘广明案引入的保护规范理论是否同样适用于行政协议尚不清楚。

（三）原告资格的具体确定

上述原告资格只是提供了作为行政诉讼原告所需具备的标准，但此标准在实践中如何确认，则是一个复杂的问题。在不同的情况下，对于原告资格的确认也有所不同。(www.xing528.com)

1.相邻权人的原告资格。相邻权是不动产物权的适当扩张或者限制。相邻权是指不动产的占有人在行使物权时，对相毗邻的他人的不动产依法享有一定的支配权，如通风权、采光权、排水权等。因相邻权而引起的法律关系为相邻关系。^[22]从《民法通则》第83 条的规定看，相邻关系是民事关系，但是民事主体侵犯他人相邻权的行为，在很多情况下与行政机关的行政行为有关，许多涉及不动产物权行使的行为要通过行政机关的审批或许可。行政执法中的相邻权问题常见于行政机关在审批土地或批准建房时，没有考虑到第三人的相邻权，例如行政机关审批通过了申请人甲的房屋规划，而甲的房子建成后妨碍了邻居乙的通行。对此，乙有无资格对审批机关提起行政诉讼？一种意见认为，相邻权人可以通过民事诉讼的途径解决纠纷；另一种意见认为，应该通过行政诉讼的途径解决。《行诉解释》（2018）第12 条第1项作了规定，应当赋予相邻权人以行政诉讼原告资格。因为在此情况下，行政机关的行为虽然直接指向相对人甲，但相邻权人乙的合法权益也因此受到了影响。如果乙提起民事诉讼状告甲侵犯其权益，甲会以行政机关的审批作为抗辩，乙难以通过民事诉讼来求得救济，所以必须将赋予民事行为合法性的行政行为撤销或确认其违法。行政行为侵害了公民、法人或其他组织的相邻权，该公民、法人或者其他组织就与该行政行为具有了法律上的利害关系，具备了原告资格的本质要件，应当赋予相邻权人以原告资格。

2.受害人的原告资格。受害人主要是指受到违法行为侵害而依法应当得到行政机关保护的人。如果受害人要求行政机关追究加害人的法律责任，而行政机关对加害人不予处罚或者处罚过轻，受害人可以向人民法院提起行政诉讼。此种情况下的受害人是否有权向人民法院提起行政诉讼的问题，就是受害人的原告资格问题。

受害人的原告资格，曾经被局限在狭窄的范围内。^[23]有人认为只有在法律明确授权或者规定的情况下，受害人才可以提起行政诉讼。其主要理由是：①受害人不是行政行为直接针对的对象，不是受争议的行政法律关系的主体，受害人一般与行政处罚这一行政行为没有利害关系。②行政机关拥有自由裁量权，对加害人从轻处罚并不构成违法，其他机关无权决定作出处罚决定的机关应当如何处罚。③目前，行政机关不作为引发的纠纷很多，如果受害人都可以提起行政诉讼，会超出法院承受能力；而且有的案件审理起来难度较大，如环境行政案件等，我国现有的司法资源无法承受。

我们认为，受害人有权要求法院判令行政机关追究加害人的法律责任。理由如下：①根据《行政处罚法》第1 条的规定，行政机关对加害行为施加行政处罚的目的之一就是维护受害人的合法权益，在法律规定上具备针对受害人的保护意图。此外，虽然法律在处罚形式、程度问题上赋予了行政机关部分裁量权，但《行政处罚法》第4 条同样要求任何行政处罚应当“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。因此，在个案违法事实、性质、情节以及社会危害等因素均得以确定的情形下，行政机关的裁量权已然收缩，受害人有权要求行政机关作出“错罚相符”之决定。而当这种公权利受到侵害时，受害人与处罚决定之间就形成了行政法上的利害关系。②如果不允许受害人提起诉讼，将会使行政机关的行为得不到纠正。赋予受害人以原告资格，可以有效地纠正行政机关的渎职和失职行为，有助于通过行政诉讼监督行政机关依法行政。③目前我国行政机关不作为的现象较多，这给国家利益和他人利益造成了很大危害。赋予受害人原告资格，有利于强化对不作为的监督，克服行政执法中的种种弊端。《行诉解释》 （2018）第12 条第3 项明确规定了受害人的原告资格，规定“要求行政机关依法追究加害人法律责任”的受害人可以提起行政诉讼。此处的“法律责任”包括行政责任和民事责任。

3.公平竞争权人的原告资格。公平竞争权是公民、法人和其他组织的一项民事权利。对公平竞争权人的侵害主要来自其他竞争者违反有关公平竞争原则和法律规定的行为，行政行为也可能会破坏公平竞争的环境或规则，限制公平竞争权的享有和行使。例如，行政机关通过行政行为非法干预平等主体之间的民事关系；行政机关在作出行政行为时不平等对待具有竞争关系的各方当事人；行政机关不履行行政义务（如不依法追究违法经营者的法律责任），客观上使守法的竞争者处于不利的竞争地位。上述行政行为显然对竞争者的权利产生了影响，竞争者能否提起行政诉讼呢？我们认为，竞争权人应当具有原告资格。因为其公平竞争权的被剥夺，直接或者间接地影响了其人身权或者财产权，即使损害并未实际发生，只是产生不利影响，同样符合原告资格的本质特征，应该允许竞争权人提起行政诉讼。《行诉解释》（2018）第12 条第1 项对此作出了明确规定。

4.企业被强制终止或者改变形态与隶属关系情况下的原告资格。企业包括国有企业和非国有企业两种形态。《行诉解释》（2018）第16 条第3 款规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”但《行诉解释》（2018）没有规定国有企业被行政机关强制终止或者改变形态与隶属关系时，是否具有原告资格。不论国有企业还是非国有企业，都依法享有企业权利，《行政诉讼法》也明确规定了行政行为侵犯企业经营自主权的案件属于行政诉讼的受案范围。所以，国有企业被侵犯经营自主权的，该国有企业或者其法定代表人可以作为原告提起行政诉讼。

5.企业投资者的原告资格。由两个以上投资者组成的各种类型的企业，各方投资者的权益与其所投资组建企业的权益，一般情况下是一致的、混同的，但是在个别情况下两者的利益也可能不一致。《行诉解释》（2018）第16 条赋予联营、合营、合作企业的内部权利人以独立的诉讼主体地位，规定无论是企业权益还是内部权利人的合法权益受损，该内部权利人与导致权益受损的行政行为都具有利害关系，可以以内部权利人自己的名义提起诉讼。在股份制企业中，股东的权益被企业完全吸收，两者的利益完全一致，所以，投资者个人不具有原告资格，股东大会、股东代表大会、董事会等是作为企业的权力机构代表企业利益的，它们以企业的名义起诉，具有原告资格的仍然是企业。^[24]

6.招标、拍卖、挂牌等竞标性活动参与方的原告资格。在行政机关发起的招标、拍卖、竞牌等活动中，胜出方会获取与行政机关开展交易的机会。如行政机关拒绝与胜出方签订相关行政协议，或失败方认为行政机关与胜出方签订协议的行为会损害其合法权益，则相关参与方可依据《行政协议司法解释》（2019）第5 条第1款提起行政诉讼。招标、拍卖、挂牌等竞标性活动的参与方有权依据相关法律的规定，通过公平竞争自行政机关处获取潜在的交易机会，此为一种受法律保护的利益，例如我国《政府采购法》就旨在为供应商构建一个公平竞争的交易环境。在某些国家（例如美国），自政府处获取交易机会的法益甚至会被认定为财产权的一种。^[25]

7.被征收征用不动产的用益物权人、公房承租人的原告资格。在2011 年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之前，土地上房屋拆迁由持拆迁许可的市场主体实施，为此届时的拆迁补偿协议并不属于行政协议，由此产生的争议也只能通过民事诉讼解决。《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁行后，土地上房屋的“拆迁”易名为“征收”，统一由行政机关执行，就此签署的征收补偿协议在性质上属于行政协议。根据《行政协议司法解释》 （2019）规定，被征收人乃至不动产的用益物权人、公房承租人均可就此类征收补偿协议提起行政诉讼。如果被征收的对象为土地而非地上房屋，被征收人以及土地用益物权人同样有权对征收补偿协议提起行政诉讼。

另外，根据我国法律和相关司法解释的规定，与被诉的行政复议决定有利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的相对人，与撤销或者变更行政行为有利害关系的相对人、合伙企业、具有法人资格的其他组织以及农村土地使用权人等，都具有原告资格，有权提起行政诉讼。