我国行政审判体制及《行政诉讼法学（第3版）》

（一）行政审判机关

行政审判机关通常是指对行政案件行使审判权的机关。在我国，根据职能分工的原则设立有权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等。行政案件的审判权由谁承担，这是行政审判体制首先要解决的问题。综合各种因素，我国行政案件的审判权由人民法院承担。根据我国《宪法》和《人民法院组织法》规定，人民法院根据法律规定独立行使国家审判权。人民法院有地方各级人民法院、军事法院等专门法院和最高人民法院。也就是说，我国的行政审判机关并没有采用法国在行政机关系统内设立行政法院的模式，也没采用德国在普通法院系统内设立专门的行政法院模式，而是由普通法院作为行政审判机关，这种模式也不同于英美国家。

在我国，确立由人民法院行使行政审判权主要是基于以下考虑：

1.确定人民法院为行政案件的审判机关是贯彻《宪法》的需要。根据《宪法》规定，人民法院是国家审判机关，人民政府是国家行政机关，二者有不同的职能，人民法院审理行政案件，符合国家机关职权分工的原则，有利于国家审判权的统一行使。

2.确定人民法院为行政案件的审判机关是公平裁决行政案件之必需。行政案件的一方为行政机关，如果行政纠纷在行政机关内部解决，难以避免不公平的裁决。因此，行政案件的特殊性，要求由无利害关系的第三者来裁决。由人民法院审理行政案件，独立行使审判权，能够排除干扰，保障对行政案件进行公正、合理的审判，切实保护相对人的合法权益。

当然，上述理由都是当初立法者的考虑。经验表明，无论行政审判权由谁承担，独立审判都是关键。行政审判体制的核心是行政审判权，但行政审判权的精髓是独立行使。就此而言，无论是英美法系的普通法院审理行政案件，还是法国在行政机关系统内设立行政法院，由于都能独立行使审判权，因而也都能公正解决行政纠纷。我国由于权力结构仍存在一些弊端，尽管是由与行政机关互不隶属的人民法院对行政案件行使审判权，但若隐若现的行政干预，导致行政诉讼不能充分发挥完整作用。有鉴于此，我国行政法理论界和实务界都曾认真研究过设立行政法院的可行性，有观点认为其不存在宪法和法院组织法上的障碍，也不存在太大的成本，更不会对现行体制造成冲击。^[3]还有观点从保证人民法院能够独立行使行政审判权角度，主张行政法院在破除人财物制约、破除受案瓶颈、破除不当干预、破除司法地方化、破除有限监督藩篱等方面具有积极意义。^[4]可见，如何保证人民法院独立行使行政审判权，乃是一个核心问题，同时也是一个有待进一步解决的问题。

（二）行政审判机构

行政审判机构是指行政审判机关中具体承担行政审判职能的组织。行政审判机关的确定，实质上是国家机关在行政案件审判权力上的分工，从而为人民法院审理行政案件提供了权力保障。确定行政案件的审判机构，实际上是人民法院内部机构审理行政案件的职能分工，即由哪一个机构具体承担审理行政案件的职能。

人民法院根据案件的性质，设立了民事、刑事等审判庭，各司其职。行政案件的审判职能究竟由哪一个机构承担有两种途径：①法院内部设立行政审判庭，专门负责行政案件的审判；②确定法院内部现有的其中一个审判庭，兼管行政案件。《行政诉讼法》第4 条第2 款规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”据此规定，人民法院审理行政案件，是通过专门设立的行政审判庭进行，而不是由已设立的其他专业审判庭审理。同时，《行诉解释》 （2018）第3 条第2 款规定：“专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。”这表明，专门人民法院原则上无权审理行政案件，铁路运输法院、海事法院等专门人民法院要审理行政案件，主要通过两种途径：①经最高人民法院批准，然后由高级人民法院根据审判工作的实际情况，确定某个专门人民法院跨行政区域管辖行政案件，典型如某些地区的铁路运输法院；②由最高人民法院通过司法解释，批准某类专门人民法院审理特殊类型的行政案件，如《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》批准海事法院审理因不服海事行政机关作出的涉及财产等部分行政行为而提起的行政案件。

行政审判庭作为行政审判机构是基于下述理由：

1.设立行政审判庭是人民法院内部机构职能分工的需要。人民法院基于职能分工而分设各种审判机构的目的，在于确定各种案件的审判机构，各司其职，对各种案件具体行使审判权，保障及时、正确地审判案件。如果行政案件由其他审判庭来兼管，就会直接影响到人民法院对各种案件审判权的具体行使。(www.xing528.com)

2.设立行政审判庭是审理行政案件本身的需要。行政案件不同于其他案件，具有一定的特殊性，这种特殊性决定了其本身需要专门的审判机构。行政案件发生于国家管理活动之中，而行政诉讼的目的在于确认行政机关行政行为的合法性，保护相对人的合法权益。因此，要求审判人员不仅要有熟悉行政机关业务的素质，还要具备熟练、准确掌握大量国家行政管理法律、法规乃至政策的专业素质。如果由其他审判庭兼管，审判人员的专业素质就带有一定的局限性，因而只能确定特定的审判机构，以解决行政案件对审判人员业务素质上的要求。

3.行政管理范围广泛，因而行政案件大量产生是不可避免的，需要人民法院组织足够的力量，确定相应的审判机构从事行政案件的审理。如果由法院内部审理其他案件的审判机构兼管，显然不符合行政案件自身的要求。

（三）审判组织形式

一般而言，审判组织形式是指人民法院审理行政案件的具体组织。人民法院受理行政诉讼后，就要对案件进行具体的审理，并通过审理作出判决。但审判机关与审判机构只是享有行政审判权力和承担行政审判职能的组织，其本身并不具体审理行政案件，具体审理行政案件还需要借助一定的组织形式。根据《行政诉讼法》和《人民法院组织法》的规定，我国行政案件的审判组织形式有合议庭、独任庭和审判委员会。而人民法院审理案件的审判组织形式有两种：①合议庭，它是由数人组成的审理具体案件的审判组织形式；②独任庭，它是由一人组成审理具体案件的组织形式。在一般情况下，行政审判不采用独任制，只能通过合议庭的方式审理行政案件。我国《行政诉讼法》第68 条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”

1.合议庭。采用合议庭的形式审理行政案件，是由行政案件的性质决定的：①行政案件发生于不平等的行为主体之间，一方是行使国家行政管理权的行政机关，另一方则是接受管理的相对人。这种地位上的差异为人民法院审理行政案件带来困难，需要由多数人组成一个审判集体，即合议庭，集体负责审理行政案件，排除各种干扰，保障行政案件得到合理、公正的审判。②行政案件发生于行政活动之中，涉及面广，关系复杂。作为行政案件的审判人员，必须全面掌握有关的行政法知识，并具有较丰富的社会经验。在一般情况下，如果采取独任的审判组织形式，不能适应具体审判活动的要求。因此，只有采取合议庭的审判组织形式，发挥集体的智慧和力量，才能保证行政案件的审判质量。

2.独任庭。经过多年的司法实践，人们慢慢发现，在行政诉讼中采取一刀切式的合议庭审判组织形式并不符合行政诉讼的发展需要。虽然与民事诉讼相比，现在行政案件数量较少，但是，行政诉讼作为一种司法活动也有资源优化整合、探索案件类型化以及诉讼体系科学化和现代化的需要。在特定情况下，对这种需要的考量超过了笼统意义上行政案件本身的复杂性和专业化要求，有必要采用独任庭的审判组织形式。更为具体的理由包括：①民事诉讼、刑事诉讼早已采用了独任庭的审判组织形式，实现了繁简分离，行政诉讼同样属于诉讼活动，也有繁简分离的需要，并能够从实践多年的民事诉讼、刑事诉讼中得到借鉴。②独任庭符合行政诉讼活动节约资源和成本的需要，在特定的情况下，这种需要不会影响到公正。一方面，它有助于节约人民法院运作的司法资源，从时间和人力上节约资源；另一方面，因为独任庭的设置是与简易程序联系在一起的，它意味着人民法院将尽快作出司法裁判，可以帮助当事人节约诉讼成本，及时保障公民、法人或其他组织的合法权益。③独任庭可以帮助进一步细化行政案件的分类，积累不同类型案件的审理规律，通过给诉讼当事人提供一定的程序选择权以实现诉讼程序的分流，这也是司法活动探索创新的要求。

2014 年修订的《行政诉讼法》明确规定了审理行政案件的简易程序，其制度效果及其适用问题有待进一步观察，尤其是观察简易程序是否能够真正实现繁简分流、节约资源、提高效率和减少当事人讼累的效果。同时，也要避免出现理解和实践误区，即认为简易程序“越简越好”，随意乃至过分简化诉讼程序。^[5]

3.审判委员会。审判委员会是行政审判组织内部对审判工作实行集体领导的一种组织形式。根据法律规定，审判委员会的任务是总结审判工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件，讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审，以及其他有关审判工作的重大问题。^[6]最高人民法院审判委员会的主要职能体现在制定和发布司法解释、发布指导性案例，地方各级人民法院审判委员会则主要是对重大、疑难、复杂案件进行讨论并作出决定。各级人民法院院长对本院已发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者适用法律上确有错误，以及发现规范性文件合法性认定错误，必须提交审判委员会处理。

根据法律规定，审判委员会的成员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免，其成员必须是人民法院的法官，一般包括院长、副院长、各审判庭庭长。审判委员会根据具体情况召开会议，会议由院长或者院长委托的副院长主持。审判委员会在讨论案件和其他与审判有关的问题时，实行民主集中制原则。在讨论过程中如果有分歧意见的，应当按照少数服从多数的原则进行表决并作出决定。