行政机关在尚未作成完全和终局的决定之前，为了推动行政程序之进行须为准备、论证、研究、层报、咨询等行为，一般称其为过程性行为。过程性行为不可诉，原因在于它并不是一个最终决定，还不成熟，并不会对当事人的权利义务产生实际影响。行政诉讼存在起诉时机的问题，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性，即行政程序必须发展到适宜由法院介入处理的阶段，才能允许司法审查。在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的终局的行政决定，则后续行为才是真正发生法律效果的行政行为。过程性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。
过程性行为本质上是一种程序性行为，指“在行政程序开始或进行过程中针对程序而非就最终实体问题所为之决定或行为，其具有促进程序之进行而最终以达成实体决定之目的”。[9]在“陈银花诉黄冈市人民政府等公告行为案”[10]中，最高法院指出“类似本案被诉《公告》这样的通知，只是行政机关的一种程序行为，其目的只是在于开始一个行政程序。对于这种程序行为，并不能单独诉请撤销，而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。这是为了防止单独诉请撤销程序行为而拖延行政程序的进行，同时也符合法律保护利益的观点，即程序违法只有在影响实体决定的情况下才予以救济。此外，也是为了防止出现针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼的危险。”(www.xing528.com)
值得注意的是，如果过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生实际影响，则应当纳入行政诉讼的受案范围。在多阶段行政程序中，若参与行为和最终的决定都有法定的独立程序，都对相对人单独地告知，则每一个行为都具有可诉性。例如行政许可中有一些前置审批程序，每一个前置审批都构成独立的行政行为。根据《城乡规划法》第36 条的规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。本例中，城乡规划部门核发的选址意见书是批准核准建设项目的前置审批程序，是独立的行政行为，具有可诉性。
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