九、不产生外部法律效力的行为

行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，又称内部行为，包括行政机关的内部沟通、会签意见等行为。此外，如果一个行政机关在作出特定的行为之前，依法需要有其他机关的批准、同意、附和或参与才能完成，此种行为被称作多阶段行政行为，例如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效。在多阶段行政行为中，其他机关的同意、核准等行为，对于最后作出行政行为的机关来说，是一种行政内部的表示，亦属于不产生外部法律效力的行为。

外部性是可诉的行政行为的重要特征之一。内部行为不可诉的原因是因为它并不直接处分相对人的权利义务，相对人可以针对最终的后续行政行为提起诉讼从而获得救济，不必单独将内部行为作为独立的诉讼客体。在“颍上县恒运矸石厂等诉颍上县人民政府强制案”^[8]中，最高法院指出“在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序”。虽然本案中颍上县政府制定了被诉的《刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合治理方案》且对不符合法律规定的污染企业提出了总体治理要求，但它的法律效果只有通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定才能加以实现，因此该治理方案本身只是行政机关的内部工作安排，是不可诉的。(www.xing528.com)

需要注意的是，如果内部行为基于某种原因突破了内部行为的界限，完成了一个所谓的外部化的过程，此时我们可以例外地承认它的可诉性。在指导案例22 号“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”中，来安县国土资源行政主管部门在来安县政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，并未按照法律规定向原土地使用权人（本案原告）送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知，而是直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为。最高人民法院指出地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。