行政机关的内部人事管理行为及可诉性分析

行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定可称为内部人事管理行为。此类行为不可诉的主要理由是：首先，行政行为是行政主体对外行使行政职权、实施行政管理的行为，内部人事管理行为不是行政行为，不具有外部性；其次，对于此类行为，《公务员法》等法律法规已经规定了公务员的申诉等内部救济机制。但并不是行政机关作出的任何涉及该行政机关工作人员权利、义务的行为均是内部行为。理解该项排除规定需要注意以下几点：

1.“行政机关工作人员”应作狭义理解，特指公务员。行政机关中的工勤人员、大中小学的教师、未被录用为国家公务员的应试人员、退休的公务员均不是公务员，不应纳入此条排除范围之中。

2.决定行为作出主体与承受主体之间必须具有行政隶属关系，决定行为所涉及的事务也应该属于内部事务。从“决定”的表现形式来看，主要有：①任命或免除公务员担任一定职务的任免决定；②对达到法定年龄或丧失工作能力又不自愿申请退休的公务员作出的强制退休的决定；③有关培训、考核、回避、工资、保障福利方面的决定；④行政处分，主要指作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的决定；⑤对公务员的物质或精神方面的奖励决定。

3.决定行为所影响的权利应限于公务员基于公务员的身份而享有的权利，这些权利主要包括：①公务员的身份保障权。即只要不是出于公务员本人的意愿，若要对公务员免职、降职、辞退和行政处分，要有法定的事由和经过法定的程序。②发展权。主要是指公务员参加业务知识的培训和政治理论的学习的权利。③职位请求权。即要求获得职位和与履行该职位的职责应有权力的权利。④劳动报酬的请求权。⑤保险和福利待遇的权利。⑥申诉、控告、批评、建议权等。(www.xing528.com)

综上，如果行政机关的行为对象不是公务员或者决定行为规范到了外部事务，影响了公务员的其他权利，该决定行为就是可诉的行政行为而不是内部行为。

支持内部人事管理行为不可诉的理由是所谓的“特别权力关系”理论。该理论认为，行政机关与其公务员之间的关系不同于与公民的关系，后者为一般权力关系，前者则是特别权力关系。因为它们是发生于行政组织系统之内，二者之间存在着行政隶属关系，只影响行政机关的内部事务，因而不同于行政机关与公民之间是两个独立主体之间的关系。内部行为产生内部纠纷，内部纠纷通过内部途径解决。但是，特别权力关系理论在其发源地的德国已被抛弃。因为一个人身为公务员并不丧失其公民身份，即使作为公务员，也不丧失其独立人格。因此在德国行政法上，将行政机关对其公务员的行为分为基础行为与管理行为，对于基础行为仍然在可诉之列。这是中国行政诉讼法进一步发展需要解决的问题。