行政诉讼法学（第3版）：确立受案范围的方法

受案范围需要运用一定的方式才能得到明确的表达。各个国家确立行政诉讼受案范围的方式不尽相同。英、美等国采取以判例来确立受案范围的方式，即某一行政案件是否归于法院的受案范围取决于其是否符合由法院判例形成的一些规则；而德、日等国主要采取的是以制定法来确立受案范围的方式。大致而言确立受案范围的方式又可以分为以下三种：

1.概括式。即对受案范围确立一个统一的、原则性的标准，比如本着对公民提供全面、无漏洞保护的宗旨，《联邦德国行政法院法》第40 条规定，发生非宪法性质的公法争议且争议不依联邦法由其他法院明确主管的，可提起行政诉讼。这种方式的优点是简单、全面、灵活，缺点是不易具体操作。

2.列举式。具体包括肯定和否定列举两种方式，即由法律逐一列举属于受案范围的行政案件或不属于受案范围的行政案件或两者同时列举。这种方式的优点是具体、细致、易于法院操作，缺点是成文法有滞后性，列举不能穷尽，有挂一漏万的可能。尤其是只列举了属于受案范围的行政案件时，对属于列举范围之外的行政案件，法院常不予受理，不利于公民、法人或其他组织合法权益的保护。

3.混合式。正是由于上述两种方式各有利弊，所以有些国家采取混合的方式，即将以上两种方式混合使用，以相互取长补短。(www.xing528.com)

我国《行政诉讼法》在1989 年制定之初，对受案范围的设定比较谨慎，体现在第11 条以逐项列举的方式对可诉的具体行政行为予以列出，这与当时的社会条件是分不开的。全国人大常委会原副委员长、法制工作委员会原主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明〉》中指出：“考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”^[1]1989 年《行政诉讼法》颁布实施后，行政诉讼的范围实际上已得到不同程度的扩大，主要体现在如下几个方面：首先是1999 年颁布的《行政复议法》第6 条规定“认为行政机关其他具体行政行为侵犯其合法权益的”可以申请行政复议，一定程度上实现了可诉行政行为的全范围列举，这为扩大须与其相衔接的行政诉讼受案范围提供了契机；其次，在司法实践中，法院能动地根据个案情况回应了原告的司法需求，通过对具体行政行为和合法权益等概念进行扩大化的解释，使得行政机关侵犯公民教育权、公平竞争权、享受社会保障的权利等“新型”案件也纳入了法院的审理范围，比较典型的是“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”；^[2]再次，《若干解释》 （2000）的出台进一步确认、巩固并扩张了行政诉讼的受案范围，该解释第1 条通过先从整体上将行政行为纳入行政诉讼的受案范围再加以逐项排除的方式，确立了一种不同于1989 年《行政诉讼法》的设定方式；^[3]第13 条关于原告资格的规定，间接将相邻权、公平竞争权等纳入行政诉讼范围；第48 条关于先予执行的规定，则明确将最低生活保障费、社会保险金发放引发的行政纠纷纳入行政诉讼的范围。此外，最高法院还通过出台单行司法解释的方式扩展了行政诉讼的受案范围，例如2002 年出台的《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》将行政诉讼的范围扩展至国际贸易行政案件。上述许多成果都已被吸纳进2014 年修改的《行政诉讼法》之中。

现行《行政诉讼法》在确立受案范围时基本延续了旧法混合式的立法技术。首先以概括的方式确立了行政诉讼受案范围的基本界限，第2 条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”^[4]其后以列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各类行政案件，如《行政诉讼法》第12 条第1 款所列举的12 种行政案件；同时对一些目前难以列举全面、今后将逐步纳入受案范围的行政案件，又运用概括的方式作为补充，即《行政诉讼法》第12 条第1 款第12 项以及第2 款所规定的：“……认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”最后，《行政诉讼法》第13 条又以列举的方式列出了不属于人民法院受案范围的几类行政案件。

需要明确的是，对于上述我国行政诉讼受案范围的确定应当有完整、准确的理解。所谓“完整”，是指行政诉讼范围是由四个层次确定：确定范围的标准、正面列举受理的案件、反面排除不受理的案件和单行法律法规规定可以提起诉讼的案件，缺少其中任何一个层次，对行政诉讼范围的理解都不能说是完整的。其中最后一个层次，即单行法律法规规定可以提起诉讼的案件，首先意味着对行政诉讼范围的理解不能以行政诉讼法为限，还应当包括行政诉讼法以外的其他单行法律法规的规定。同时也意味着，立法者是在有限的行政诉讼范围前提下，为将来扩大受案范围留下余地。所谓“准确”，是指上述四个层次在确定范围上所起的作用不同，不能等量齐观。其中，确定范围的标准和反面排除不受理的案件起着决定作用，只要符合确定行政诉讼范围的标准而又没有被排除，即在可诉之列；而单行法律法规规定可以受理的案件起着补充作用，前面两个层次基本确定了行政诉讼的范围，但并不以此为限，还应当包括行政诉讼法以外其他单行法律法规规定可以提起行政诉讼的案件。至于正面列举受理的案件，则在确定范围方面仅起参考作用。