行政诉讼基本原则及行政诉讼法学

行政诉讼的基本原则是贯穿于行政诉讼的整个过程，对行政诉讼活动起主导、支配作用的行为规则，体现着行政诉讼的基本精神和价值取向。行政诉讼的基本原则一方面起着约束法院和诉讼参与人、指导行政诉讼活动进行的作用，另一方面有助于人们对行政诉讼具体法律规范的理解，尤其是在行政诉讼的法律条文涵义不明确时，当事人以及人民法院可直接将行政诉讼的基本原则作为诉讼依据。行政诉讼法的基本原则可分为与民事诉讼法、刑事诉讼法共有的一般原则和为行政诉讼所特有的特殊原则。

（一）一般原则

1.人民法院依法独立行使审判权原则。人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。因我国缺乏行政诉讼的传统，且现阶段的行政审判常要承受各方面压力，所以在行政诉讼中强调该原则具有特殊的重要意义。具体涵义是：

（1）行政审判权只能由人民法院统一行使。行政审判权是国家主权不可分割的组成部分，只能由人民法院代表国家行使，任何外国政府和机构均不得代行，行政机关、社会团体和个人也不得干涉，应当尊重人民法院行政审判权的运用。

（2）人民法院独立行使审判权，是指每一个法院在审理行政案件时的独立。就具体案件的审判来讲，各人民法院的审判权是独立的，上级人民法院不能要求下级法院按照自己的意志进行审理和裁判，即使下级人民法院的裁判有错误，也只能通过法律程序纠正。

（3）人民法院必须依法独立行使审判权。为确保审判权行使的合法性，人民法院要受权力机关和人民检察院的监督。我国《宪法》规定，各级人民法院受同级人民代表大会和常务委员会的监督，向其负责并报告工作；人民法院的行政审判活动还要受人民检察院的法律监督。应当注意，监督制度与人民法院依法独立行使审判权并不矛盾。

2.以事实为根据，以法律为准绳原则。《行政诉讼法》第5 条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”该原则的具体涵义是：

（1）以事实为根据要求人民法院审理行政案件，作出裁判之前要将相关的事实调查清楚。人民法院要查明的事实大体可以分为三类：一是查明行政机关据以作出行政行为的事实是否已经调查清楚、是否与真实情况相符，该事实是否有充分、合法的证据证明，其范围不仅仅局限于行政机关调查认定的事实，还应该查明行政案卷之中没有真实反映或遗漏的事实。二是判决作出时的相关事实。比如被诉行政行为是否需要废止，撤销判决是否会给国家利益或公共利益造成重大损失，均是人民法院作出确认判决和驳回原告诉讼请求的判决前需要调查清楚的。三是诉讼程序性事实。比如人民法院要作出合并审理的决定，则需要查明是否具有符合《行诉解释》（2018）第73 条情形的事实。

（2）以法律为准绳要求人民法院审理行政案件时，不管是对被诉行政行为合法性进行审查、判断，还是最终作出裁判或裁定，均应依法进行。并且在审理行政案件之时应以法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例为依据，参照规章。

3.当事人的法律地位平等原则。《行政诉讼法》第8 条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”该原则意味着，虽然在行政法律关系中，行政主体与公民、法人或其他组织的法律地位不平等，行政主体作为行政权力的享有者具有优越于公民、法人或其他组织的法律地位，但是在行政诉讼中，他们都是法律地位平等的诉讼当事人，均平等地受司法权的控制，行政主体不再享有行政权力，其诉讼行为也不是具有特权的行政行为。该原则要求人民法院应当保障当事人平等地享有参与行政诉讼的机会，尤其是要防止被告给原告施加压力。

4.民族语言文字原则。该原则是指：①当事人有用本民族的语言、文字进行行政诉讼的权利。使用本民族语言文字是公民的一项宪法性权利，该项权利的行使不以当事人在民族自治地区进行诉讼活动为限。②在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应该用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。对不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人，人民法院有提供翻译的义务。

5.人民检察院实行法律监督原则。人民检察院是国家的法律监督机关，有权对行政诉讼实行法律监督。该原则的涵义是指：①人民检察院有权对行政诉讼整个过程，即审判与执行过程的合法性进行监督。其监督的对象既包括人民法院的审判活动和执行活动的合法性，也包括原被告等诉讼参加人诉讼行为的合法性，对他们的违法行为，人民检察院有权提出纠正意见，或要求人民法院采取纠正措施。②人民检察院实行法律监督的方式是抗诉。最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，应当按审判监督程序向各同级人民法院提出抗诉；地方各级人民检察院发现同级人民法院已经生效的判决、裁定违反法律、法规的，应当建议上级人民检察院提出抗诉。对于人民检察院抗诉的案件，人民法院应当受理，人民检察院也应派员出庭，对诉讼活动的合法性进行监督。

6.当事人有权辩论原则。《行政诉讼法》第10 条规定：“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”该原则是诉讼公正的必然要求，体现了行政诉讼的民主性。无论是在一审、二审程序还是在审判监督、执行程序中当事人均有就行政实体法问题、行政程序法问题以及行政诉讼程序问题进行辩论的权利。审判人员应确保当事人充分行使辩论权。

（二）特殊原则(www.xing528.com)

1.行政行为合法性审查原则。《行政诉讼法》第6 条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”与刑事诉讼和民事诉讼相比，行政行为的合法性审查原则是行政诉讼特有的、最反映行政诉讼的精神与价值取向的基本原则。该原则对行政诉讼制度的意义在于：

第一，赋予人民法院对行政行为合法性的审查权，既明确了人民法院与行政机关之间的监督与被监督的关系，又明确了人民法院在行政审判中的权限范围。即人民法院有权、也只限于对行政行为的合法性进行审查，不能审查行政行为的合理性，从而划清了司法权与行政权各自的作用领域。

第二，合法性审查原则确认了公民、法人或其他组织因行政机关的行政行为违法而受损害时，有权依法获得司法救济的权利。公民、法人或其他组织的起诉权只有与法院对行政行为的合法性审查权相结合，才能使通过司法途径保护公民、法人或其他组织的合法权益成为可能。

具体而言，该原则的涵义可概括为：

（1）合法性审查的对象是行政行为。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织只有在认为自己的合法权益受到行政行为侵害时，才能提起行政诉讼，而针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，不属于人民法院的受案范围。

值得指出的是，依据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件时，以法律、法规、自治条例和单行条例为依据，参照规章。因此人民法院在对行政行为的合法性进行审查时，不可避免地要对行政行为所依据的规章以及规章以下的规范性文件进行鉴别和评价。如果这些规范性文件不符合法律、法规的规定，人民法院将以行政行为没有法律依据为由予以撤销。但人民法院只能撤销该行政行为，无权宣告这些规范性文件违法，更不能将其撤销。对于行政相对人提起行政诉讼时，一并请求对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行审查的，人民法院经审查认为规范性文件不合法的，该规范性文件不作为认定行政行为合法的依据，人民法院应该向制定机关提出处理建议，不能直接确认其法律效力或撤销。

（2）合法性审查的深度限于行政行为的合法性，原则上不能及于其合理性。即人民法院的审查内容包括：行政机关是否有为该行为的职权，是否滥用职权、明显不当；据以作出行政行为的事实是否有充分确凿、合法有效的证据予以证明；行政行为所适用的法律是否正确；行政行为是否遵循了法定程序以及是否存在不履行或拖延履行法定职责的情形。行政机关裁量权的运用是否恰当等行政行为的合理性问题，人民法院原则上不能审查。

需要注意的是，人民法院对于明显不当的行政行为可以判决撤销，对于明显不当的行政处罚可以判决变更。因为明显不当的行为已经不再是一个不合理的行政行为，而是一个不合法的行政行为，也就是说，是否“明显不当”是一个合法性，而不是合理性的判断问题，我国行政诉讼法对于“合法性原则”进行了扩大解释。^[2]

2.保障起诉权利原则。起诉权是公民、法人和其他组织对侵害其合法权益的行政行为，通过诉讼的渠道寻求司法保护和救济的权利，因而是公民的一项基本权利。但是，由于行政机关与公民在行政领域事实上的不平等地位，也由于受几千年集权传统的影响，在行政诉讼实践中，公民、法人和其他组织的起诉权利没有得到很好的保护，这可从行政诉讼普遍存在的“三难”，即立案难、审理难、执行难问题得到证明。由此造成了行政诉讼案件数量少，公民“信访不信法”的局面。因此，为通畅行政诉讼途径，有必要强调对公民、法人和其他组织诉权的保护。

保障起诉权利原则主要有两项内容：

第一，人民法院作为为权益受侵害的当事人提供司法保护和救济的机关，应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。2014 年修改的《行政诉讼法》在此规定了相应的制度。如立案登记制度，人民法院在接到起诉状时，对符合起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合法律规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7 日内决定是否立案。当事人书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证。人民法院应该履行指导与释明义务，当事人起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。当事人还享有投诉权，对于人民法院不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。如果人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人还可以向上一级人民法院起诉。

第二，禁止行政机关干预受理行政案件。按照我国现行体制，地方法院受到地方政府人、财、物的管理和制约，而行政诉讼的被告是政府或其职能部门，这种被监督者制约监督者的体制导致对行政审判的干预主要来自于政府及其职能部门。实践中，有的地方政府以影响当地经济发展大局为由，干扰人民法院受理行政案件，有的政府部门怕败诉，不愿意当被告，干预、阻碍人民法院受理行政案件。对此，行政诉讼法明令禁止行政机关干预受理行政案件。如果行政机关干预、阻碍人民法院受理，人民法院可以采取司法建议、予以公告，甚至追究刑事责任等措施。