中国行政诉讼背景分析：行政诉讼法学的第3版

如果我们不割裂历史的话，1989 年七届全国人大二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），在某种意义上是近代以来法律现代化运动的延续。当然，它并不是历史简单的延续。首先，相比于历史上曾经存在过的行政诉讼法，行政诉讼制度是在法律现代化背景下展开的，行政诉讼有了自己单独的程序，表明行政诉讼在一定程度上的独立，行政诉讼成为与民事诉讼、刑事诉讼并列的我国三大诉讼制度之一。其次，行政诉讼法较为完整地对行政诉讼程序作出规定，使行政诉讼的开展有了明确的、可供遵循的依据。行政诉讼法从行政诉讼的受案范围到审理程序，乃至结案方式等都作了较为完整的规定，不但当事人明确，人民法院亦有了操作规则，客观上为行政诉讼的顺利开展提供了法律依据。然而，也许这些并不是最重要的，最重要的是，强大统一的民族国家一旦建立，我们也就解除了所面临的强大的国际压力，可以从容地思考我们自己的问题。20 世纪70 年代兴起的体制改革提供了这样的契机。

中国行政诉讼法的制定有着深刻的社会背景和深远的社会影响。行政诉讼在我国的出现和大规模的发展根源于经济体制改革和政治体制改革。经济、政治体制改革不但为行政诉讼的产生提供了条件，而且也为行政诉讼的存在提供了基础。这一基础就是社会结构的变化，为行政诉讼提供了生存的土壤。

在有关法治的理论研究中，国家与市民社会二元结构分离被认为是西方实现法治的一个要素。国家是一种政治组织，它是应社会需要而产生的，国家一旦产生，作为一种暴力垄断组织，它就具有侵入公民生活的能力，如果在国家与市民社会之间缺少必要的界限，国家行使巨大权力的同时就会不受法律约束，社会发展常常会因此而中断。因此，市民社会的存在对于保障个人自由和政治民主具有重要意义。

中国社会结构变迁中最大的变化，是所谓的市民社会与国家二元结构分离。不同的社会结构对法院有着不同的需求。在高度集权的计划经济体制下，所有的社会组织与个人都被纳入行政隶属系统之中，在主体一元化的社会结构下，个人与单位之间的关系是依附关系，而单位与政府之间的关系是隶属关系。政府极度膨胀，国家与社会之间没有界限。因此，国家可以毫无约束地介入任何社会生活之中，权力在其中大行其道，盛行的是长官意志和行政命令。中国的市场化改革使社会主体日益多元化，在利益多元化的社会结构中，传统的行政命令已无存身之地，因为作为平等的主体，只能基于共同的规则进行管理。不仅是企业与企业之间的关系，即使是政府与企业之间的关系也是如此。企业是享有自主权的市场经济主体，享有作为独立主体的财产权、经营自主权，政府则是公共秩序的维持者，二者之间的关系只能通过法律来规范。

毫无疑问，行政诉讼并非中国“自产”，在很大程度上，它是一种“舶来品”。在行政诉讼法的研究中，我们不缺少对现实问题的关心，但却少有深入的分析。问题在于，就中国目前的现实而言，并不缺少行政诉讼存立的根基，更不乏对行政诉讼的实际需求，中国社会结构变迁就蕴涵着对行政诉讼的深刻需求。但是当我们在借鉴西方行政诉讼之时，眼中所见的是相对较为完善的行政诉讼制度。殊不知，西方行政诉讼是经历了漫长的发展过程，才形成今日之模样。因此，我们与其关注最后的结果，不如将视角移向形成之过程。即使借鉴西方某项制度，也更需要分析其何以形成今日之样态。

就过程而言，1989 年《行政诉讼法》的出台，我们可以将其视为民主这架机器的启动器。^[6]没有行政诉讼，我国民主这架机器似乎处于静止状态，因而，民主制度中所存在的问题都无法显露。而一旦这一开关按下去，机器运转起来，其所存在的问题也就逐步暴露，因而也就为我们提供了改进的机会。

迄今为止，我国行政诉讼制度的发展基本上处于一种良性循环的状态。1989 年《行政诉讼法》的制定，开了“民告官”的先河，我国行政诉讼法的制定基本上是在缺少实践经验的基础上制定的，其成就更多靠的是理论研究的成果。但理论研究成果一旦为立法所吸收，实际上也就将自己置于实践的检验之中。为了解决实践中遇到的问题，最高人民法院相继于1991 年和2000 年颁布《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 ［以下简称《若干解释》 （2000）］，2003 年颁布《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）。从这些规定中，一方面我们可以看到作为最高人民法院对实践中遇到的问题的回应，另一方面这也对理论研究提出了挑战。如受案范围的扩展、原告资格的明确、驳回原告诉讼请求以及确认判决的提出等，都为行政法学研究提出新的课题。2014 年《行政诉讼法》的诸多修改，以及随后的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》［以下简称《适用解释》（2015）］以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》［以下简称《行诉解释》（2018）］、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定（2019）》、《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定（2020）》都可以看作理论与实务研究对这些挑战的回应。

然而，我们必须看到，中国行政诉讼法存在许多缺陷，行政诉讼在许多方面面临着危机。事实上，中国有着丰富的行政诉讼的“本土资源”。尤其是中国改革多年，现在许多方面都已成型。我们需要在宪政层面思考行政诉讼问题。例如，公民私有财产权不仅成为不争的结论，而且成为普遍的社会现实，我们需要在宪制层面谈论行政诉讼的宪制功能。诚然，我国行政诉讼法存在许多缺陷，这当然有立法上的不完善，但可能更为重要的并不在于立法。如果我们承认任何制度都有其“语境”，中国行政诉讼制度也有其生存的环境，中国有中国的问题，中国问题有其生成背景，中国问题的生成背景自有其运行机理。中国行政诉讼法学必须回应中国问题。因此，面向中国现实是中国学界的一种自省，也是中国法学研究走向成熟的开始。(www.xing528.com)

【注释】

[1]英美国家并无行政诉讼的概念，类似法国司法对行政的审查被称之为司法审查或司法复审。这里只是借用其“行政诉讼”这一用语。

[2]英国宪法学者戴雪不承认英国有行政法，认为它是“保护官吏特权的黑店”，而这一观点曾经支配几代宪法学者。即使在现代，公法以及行政法获得学界的肯认，但其观念上仍然与法国意义上的行政法有别。［英］ 马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002 年版，第225－232页。

[3]荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》（第8 辑），四川人民出版社1987 年版，第61 页。

[4]据前法工委主任顾昂然介绍，1982 年在起草《民事诉讼法》的时候，各地反映“官告民一告一个准，民告官没门”，全国人大向彭真同志反映了这一情况。彭真同志十分重视，指示这个问题要解决，据此在总则中增加了这一条规定。顾昂然：“行政诉讼法起草情况和主要精神”，载《行政诉讼法专题讲座》，人民法院出版社1989 年版，第8 页。

[5]江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社2005 年版，第6－7 页。

[6]参见张树义：《冲突与选择——行政诉讼的理论与实践》，时事出版社1992 年版，第3 页。