中国特殊教育发展报告：新特点及成果

教育生态理论将教育看成一个整体联动和相互平衡的系统，系统内的各个主体通过不停运动和彼此联系，不断形成不同的结构和运作方式，从而影响教育系统产生的整体价值。^(1)(2)(3)教育生态理论强调，教育系统内的诸要素不仅在内部相互联系、相互作用中形成一定的结构，而且和教育系统外的环境也在不断进行着能量、物质和信息的交换。因此，要成功进行教育改革，必须重视各要素的内在关联，同时要重视教育内外环境的构建。

随班就读的推进、特殊教育学校的建设、送教上门的尝试，这几项工作是我国近些年特殊教育工作的重点内容。但是在2014年以前，很少有地方将这几项工作视为一个统一的、联动的体系构成要素，进行整体规划。《提升计划》总目标明确提出“全面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育。经过三年努力，初步建立布局合理、学段衔接、普职融通、医教结合的特殊教育体系，办学条件和教育质量进一步提升”。这标志着我国特殊教育改革将以融合教育为改革方向。教育部在2016年颁布了《普通学校特殊教育资源教室建设指南》，这份文件旨在指导普通学校规范建设资源教室，从而为随班就读学生提供有针对性的教育服务，为我国开展融合教育提供具体可操作的改革事项。《二期计划》继续坚持推广融合教育，指出“坚持统筹推进，普特结合。以普通学校随班就读为主体、以特教学校为骨干、以送教上门和远程教育为补充，全面推进融合教育。普通学校和特教学校责任共担、资源共享、相互支撑”。《残疾人教育条例（修订版）》提出，“残疾人教育应当提高教育质量，积极推进融合教育，根据残疾人的残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，优先采取普通教育方式”，从法律层面保障了以推进融合教育实践、提高整体教育质量为改革的方向。

教育改革要取得成功，必须依托严谨的教育实验，在其研究基础上总结得失，确定工作任务、重点、策略、议程，否则任何特殊教育方面的改革，即使有了明确方向，也难以确保残疾学生获得有质量的教育。换言之，特殊教育能发展到现今的水平，除了有政策引领与资源保障外，还与我国多年来始终重视特殊教育实验的研究结果有关。

例如，随班就读能在我国得以推广，与20世纪的教育实验成果密切相关。20世纪80年代初，我国东北一些普通学校招收弱智儿童就读，黑龙江海伦市也出现聋童、多重残疾儿童在普通学校随班就读的事例。⁽⁴⁾1988年全国第一次特殊教育工作会议正式提出，“有计划地在一部分普通小学附设特殊教育班或吸收能够跟班学习的残疾儿童随班就读”，此后我国部分地区开展了随班就读实验。实验结果促成了1994年《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》的出台。这份文件标志着随班就读成为除特殊教育学校、特教班⁽⁵⁾之外，我国残疾儿童少年接受教育的第三种正式形式。再如，“医教结合”的提出，也是教育实验的成果。在20世纪初，教师、家长在具体实践中，越来越注意到康复训练对残疾儿童的发展起着至关重要的作用。在良好的康复基础上对残疾儿童进行教育，起到事半功倍的效果。因此，各地政府开始日益关注“康复”和“教育”的结合。上海是最早在特殊教育实践中融入康复内容的地区之一，并且最早明确提出了“医教结合”的概念，其中“医”，更多指的是“医疗康复”的概念。2011年，上海承担了一项国家教育体制改革试点实验项目——“推进医教结合，提高特殊教育水平”。在实验过程中，上海通过加强教育部门与卫生部门的合作、特教学校建设康复教师队伍、区县建立由专职康复医师组成的指导医生队伍等举措，构建了残疾儿童“发现—诊断—随访—教育安置—实施教育”这一完整的特殊教育服务体系，为不同残疾类别的儿童提供了从学前到高等教育阶段的全程服务。上海以及其他地区的实验结果，证明“医教结合”是残疾儿童获得高质量教育服务的有效方式。

但是，无论是随班就读，还是医教结合，抑或送教上门等这些特殊教育发展过程中出现的各种创新之举，是否能够适应新的社会需求、能够在全国范围内广泛推广并落实，仍需要依赖实验来回答。对教育实验的重视，在2014年《提升计划》颁布以后表现得更为明显。2015年1月，教育部办公厅公布了国家特殊教育改革实验区的名单，一共有37个地区列为国家级别实验区，开展随班就读、医教结合、送教上门等三项实验。在此之前，我国特殊教育从来没有开展过如此高规格、声势浩大的实验项目。

37个实验区，分布在不同的区域，经济和教育水平均有很大差异，符合我国区域差异大的国情现状。设立实验区，为的是通过在不同地区探索配套政策、创新特殊教育工作机制，解决特殊教育改革过程中的重点和难点问题，总结出有效对策，进而为其他地区提供示范、引领的作用。随班就读实验区的任务主要是探索如何通过学校制度的创新、教学方式的调整、师资队伍的建设、资源的合理配置等，在不断扩大随班就读办学规模的同时，提高残疾学生和普通学生的教育质量。医教结合实验探索的是一种“政府牵头、部门协作、资源整合、区域推进”的工作方式，借此为残疾儿童少年提供更有针对性的特殊教育和康复训练。送教上门实验区主要解决的是“教什么、怎么教、谁来教”的核心问题。这37个国家级实验区的设立，又进一步引发了各地积极开展系列改革实验。2017年6月，教育部组织了特殊教育改革实验区的中期经验交流会，各地在实验区的工作推动下，从各级政府到教育行政、残疾人联合会、医疗等部门，再到普通学校和特教学校，试点建立了各种有利于推进特殊教育整体发展的政策，探索了一系列有效的推进策略，形成了在不同地域、不同经济和文化水平背景下的发展模式，成为各地推进特殊教育改革的参考样板。截至本报告撰写之日，实验区的探索仍在延续，但成效已现。不仅实验区陆续出台了各项推进特殊教育工作的规章制度，其他地区也借鉴了实验区的做法，正在有序推进特殊教育事业的改革工作。

特殊教育要发展，必须进一步完善特殊教育支持保障体系，补足其缺位的构成要素，同时还要优化支持保障体系的结构，使其更好地发挥功能。大致而言，特殊教育支持保障体系可以分为政策制度体系、行政管理体系、财政经费支持体系、师资保障体系，以及专业支持体系。(www.xing528.com)

在政策制度体系建设方面，在2014年后，有关《特殊教育法》的立法问题更受瞩目，越来越多的学者倡导在修订或制定各级各类普通教育法律法规以及相关政策时考虑残疾学生的需求、加大在各类督导评估中对特殊教育实践情况的督查力度、制定具体政策落实《残疾人教育条例》的各项规章制度等。在行政管理体系建设方面，很多省、市、县级教育行政部门，增设了专人专职或兼职管理特殊教育事务。在财政经费支持体系建设方面，主要做的事情包括：强调有条件的地区可以适度提高特教学校生均经费标准，尤其是对招收重度、多重残疾学生的学校可以增加年度预算；要求送教上门、随班就读、特教班的学生和当地特教学校学生享有相同的生均经费；中央和地方设立专项补助经费，改善教育条件，加大学生资助力度，率先实行贫困家庭残疾学生接受从义务教育到高中阶段教育的12年免费教育。在师资保障体系方面，鼓励各地以多种方式为中西部贫困地区定向培养教师，推动普通师范院校和综合性院校师范专业开设特教课程，要求特教专任教师“持证（教师资格证）上岗”，规定特教教师实行5年一周期不少于360学时的全员培训，加强康复教师及其他专业技术人员配备，在职称评聘体系中对特教教师设立分类标准等。在整个特教支持保障体系建设中，专业支持体系的建设在近几年获得了高度关注。各地在改革过程中，逐渐发现特教教科研人员严重匮乏，造成教育实践“走弯路、走岔路”，浪费大量的人力和物力，阻碍了特殊教育事业的发展。为此，有些地区在当地的教师进修学校、教育科研所，或教育行政部门设置的教研室增设了特殊教育科研岗位，或者是加强与当地高校科研人员合作，积极解决科研人员人手不足的问题。这些经验，直接被《二期计划》所吸纳，该文件明确提出，“各级教研机构配备专职和兼职特殊教育教研员。鼓励高等学校、教科研机构以多种形式为特殊教育提供专业服务”。

特殊教育发展不平衡、质量无保障的很大原因，是未确定各项事业的建设标准或评估标准。例如，各地生均经费标准不一致、教师待遇差别大、特殊教育学校课程和教材使用随意性大等问题，都进一步加剧了各地特殊教育发展不平衡的状况。《提升计划》对各项特教工作，或者提出了统一标准，或者指出了明确的工作要求，有效地缩小了各地发展差距。

首先是生均经费方面。早在1956年，教育部在《关于盲童学校、聋哑学校经费问题的通知》中就提出，“各地政府在划拨经费时，无论是教学行政费、一般设备费、教学设备费、技术实习费、人民助学金等，都应当考虑高于或等同于普通学校的标准”。这一文件明确说明特殊教育经费投入必须优于普通学校的投入原则，因此我国特教学校残疾学生所获得的生均经费一直高于普通学生的生均经费。但是，从改革开放到2014年前，各地在执行这项政策时有不同的标准，比如，广州按普通学生生均经费的10倍拨付特教学校生均经费，陕西则按普通学生生均经费的1.75倍拨付特教学校生均经费。有些中西部地区在发展特殊教育过程中，屡屡出现“投入不如人，何以大发展”的感慨。为此，《提升计划》明确提出，“义务教育阶段特教学校生均预算内公用经费标准要在三年内达到每年6000元，有条件的地区可进一步提高。目前标准高于每年6000元的地区不得下调。随班就读、特教班和送教上门的义务教育阶段生均公用经费参照上述标准执行”。生均经费标准每年6000元，这基本是普通学校生均经费的6倍。文件颁布后，很多中西部地区、农村地区的特教学校学生的生活待遇和教育条件明显改善。到2016年，全国各地基本落实了这一标准，满足了残疾学生的教育需求。在部分地区，例如北京、新疆、宁夏等地，特教学校生均经费标准超过了每年6000元的标准，有些地区（如湖北）还明确提出特教学校生均经费标准按照普通学校生均经费标准的10倍计算，确保满足残疾学生的教育康复需求。除此以外，有不少地方积极执行了随班就读、特教班和送教上门学生的生均经费和特教学校学生一样的标准，在北京、上海、四川部分地区，基本实现了以残疾学生为对象，而不是以特教学校为对象的特殊教育经费投入机制。《一期计划》取得了明显效果，因此在《二期计划》中，进一步提出各地政府“在制定学前、高中阶段和高等教育的生均财政拨款标准时，重点向特殊教育倾斜”，此外还明确指出“随班就读、特教班和送教上门的义务教育阶段生均公用经费标准按特教学校执行”。

在特教教师待遇方面，我国主要以“特殊教育津贴”的形式优待教师。1956年《全国普通教育、师范教育事业工资改革的指示》提出特教学校教师享受“基础工资加职务工资”15%的特教津贴。但这一标准并未得到严格执行。此外，大量在普通学校从事随班就读工作的教师未得到相应津贴或补助。针对这一情况，《提升计划》提出，“全面落实国家规定的特殊教育津贴等特殊教育教师工资待遇倾斜政策。对在普通学校承担残疾学生随班就读教学和管理工作的教师，在绩效考核中给予倾斜”。《提升计划》颁布后，特殊教育教师的特教津贴得到了全面落实，而且很多地方政府根据当地财政收入情况提高了津贴额度，并且为送教上门、康复治疗的人员提供津贴或补贴，在绩效工资中对随班就读教师的工作量进行了考量。《二期计划》进一步提出对普通学校承担随班就读教学管理任务的教师，在绩效工资分配上给予倾斜，要为送教上门教师、承担“医教结合”实验相关人员提供必要的工作和交通补助。

在课程建设方面，《提升计划》针对特教学校教育水平不均衡、教育总体质量不高的问题，提出了破解方案，即“健全课程教材体系。根据国家义务教育课程标准，结合残疾学生特点和需求，制订盲、聋和培智三类特殊教育学校课程标准。加强特殊教育教材建设，新编和改编盲、聋和培智三类特殊教育学校的义务教育阶段课程教材，覆盖所有学科所有年级”。2014年以后，教育部每年都要多次组织全国各地的专家学者，就三类学校的课程方案和教材进行研讨和审核。三类学校课程标准共涉及42门学科，其中盲校18门、聋校14门、培智学校10门，新编制的课程方向对三类特教学校义务教育课程的性质、目标和主要内容进行了明确规定，对不同阶段残疾学生提出了知识与技能、过程与方法、情感态度与价值观等方面的基本要求，同时给学校教师在教学、评价和实施上提出了具体建议。目前，三类学校课程标准主要在普通学校课程标准上进行科学调整和转化，使之适合残疾学生的学习特点和需求，但与此同时，各类学校也专门研制开发了特色课程，如盲校“定向行走”、聋校“沟通交往”、培智学校“康复训练”等。课程标准颁布后，我国又投入大量人力、物力，进行全国性教材的编写工作，目前已经出版了部分学科部分学段的教材。课程标准的制订，以及统一教材的出版，推动了特殊教育基础比较落后、新建特教学校的地区快速、有效地开展教育教学活动。

除了上述内容，我国在残疾人参加普通高考方面，取得了历史性的进步。《提升计划》提出，“高等学校要按照有关法律法规和政策，努力创造条件，积极招收符合录取标准的残疾考生，不得因其残疾而拒绝招收”。但是，我国普通高考长期以来，实际上是拒绝残疾人的。这主要体现在普通高考的形式上。普通高考以传统纸笔测验形式开展，这对于盲人、部分肢体残疾人不利。此外，普通高考的英语科目有听力部分，这也不利于聋人参加普通高考。有些地区虽然试图为残疾人参加普通高考提供一些便利条件，但往往缺乏指引。为保障残疾人平等参加普通高考的权利，2015年我国出台了《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定（暂行）》，这是我国第一次从国家层面对残疾人参加高考专门制定管理规定，专门针对残疾人参加普通高考的考务管理、考试便利条件、阅卷评分等方面进行详细规定，例如为盲人提供盲文卷和大字卷、让聋人免考英语听力等，确保有意愿和能力参加普通高考的听力残疾、视力残疾和其他残疾类型的考生能够参加普通高考，使残疾人不因残疾本身而失去就读普通高等院校的权利。这份文件出台后，我国各地考点根据参加普通高考的残疾学生的身体情况，依照文件提出的要求，对考点的环境进行了调整，对监考教师进行了培训，确保残疾学生能有效、真实地完成普通高考试卷，此外在阅卷时也严格按照文件提出的要求进行批阅，确保残疾学生获得反映其真实水平的分数。