政府行动在少数民族地区推进普九工作

【作　　者】林红

【作者简介】林红，广西教育学会秘书长、副研究员

据教育部公布的数字，到1998年底，全国已有2242个县级单位通过了“两基”验收，人口覆盖率达到73%，其中京、津、沪等经济较发达的9省（直辖市）已通过了验收。尚未达标的地方多为中、西部经济欠发达地区，尤其是边远、落后的少数民族地区。抓紧做好少数民族地区的“两基”工作非常重要，它是关系到我国“两基”目标能否如期实现的大问题。而要做好少数民族地区的“两基”工作，各级政府的行为到位是根本保证。本文拟结合广西实际，略论民族地区普及九年义务教育（以下简称“普九”）中的政府行为问题。

实施“普九”是各级政府的重要职责，与别的地区相比，少数民族地区的“普九”工作难度更大，因而政府的责任更为重大。

改革开放20年来，在中央的领导和先进地区的支持帮助下，少数民族地区的经济有了很大发展。从总体上说，经济实力有所增强，经济环境有较大改善，人民生活水平也有明显提高，这为“普九”提供了一定的物质基础。但是，由于历史和自然条件等诸多原因，少数民族的生活环境、物质条件、风俗习惯、文化传统、教育观念等对民族地区的“普九”工作也产生很大的影响，带来很大的困难。以广西为例，全自治区世居民族12个，其中少数民族11个；全区总人口4300万，其中有18个国家级贫困县和22个自治区级贫困县，人口占全自治区总人口的33.8%，目前还未实现“普九”的也正是这些地方。这些县多属边远山区或与越南交界的边境地区，除了壮族之外，还有苗、瑶、么佬、侗等少数民族。这些地方的群众，有的因生活困难交不起费用，或需要子女帮家庭挣钱而不送子女读书，也拿不出多少钱集资办教育。有的由于思想观念和风俗习惯的原因而不愿让子女上学，或只给男孩子上学，即所谓的“男孩读书，女孩养猪”。有的则由于近年来大中专招生“并轨”，实行“自费不包分配”政策，农村学生继续就读花费大，同时看到大中专毕业生就业难，城市下岗的人不少，本指望通过读书跳出“农门”，现没了“奔头”，便又产生了新的“读书无用论”，不愿意花那么多钱供子女读书等等。从政府方面看，由于民族地区经济基础落后，发展速度又不及发达地区，财政仍十分困难，一时拿不出更多的钱办教育，无法承担全部教育费用，这也是事实。以上这些问题是经济发达地区和汉族地区不存在或较少存在的，这些问题严重地影响了民族地区“普九”的实现。面对这些情况，民族地区更需要加大政府行为的力度。

要加大少数民族地区“普九”工作中的政府行为力度，得解决好政府部门的思想认识问题。各级政府必须从思想上真正认识实施“科教兴国”战略这一国策的重大意义，认识实施科教兴国的关键在人才，基础在教育，而“普九”又是教育的奠基工程。更要认识到抓好“普九”，发展民族地区的教育，对民族地区摆脱贫困，振兴和发展经济有着更为重要的意义。在认识到位的基础上，应从少数民族的特点和民族地区的实际情况出发，充分运用《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称“自治法”）赋予的权力，采取特殊的政策和措施，切实把民族地区的“普九”工作抓紧抓好。(www.xing528.com)

“普九”工作首先是政府的责任。各级政府要把它列入本地区经济建设和社会发展的规划，摆上重要的议事日程，精心组织实施。要实行基础教育分级办学、分级管理，以县、乡为主的教育管理体制，明确各级政府的责任。各级政府在部署、检查、总结年度工作时要把“普九”作为一项重要内容来抓。要建立目标责任制，主要领导亲自抓，其他领导各行其责，并把它作为考核、评优、任用、提拔干部的重要标准之一。要建立“普九”工作汇报制度，各级政府每年年底逐级向上汇报工作进展情况，省、自治区政府则在每年年初公布上年各地“普九”工作的进展情况，接受人大和群众监督。

各级政府应不断完善以财政拨款为主，多渠道筹措教育经费为辅的经费保障机制，实行教育经费在政府财政预算中单独列项，确保财政对教育投入的稳定增长。广西区人民政府于1996年就提出各级政府要切实保证“两基”经费达到“三个增长”：财政对教育拨款的增长比例要高于财政经济性收入的增长比例，生均教育经费和生均公用经费逐年增长；教职工人均工资逐年增长。做到“三个提高”：提高各级财政支出中教育经费所占的比例，提高城乡教育费附加和地方教育附加费征收到位率，提高教育经费中义务教育经费所占比例。实现“三个落实”：落实自治区、地（市）、县扶持贫困地区教育专项资金，落实扫盲经费，落实教师工资。这些都是很好的措施，如果能得以落实，“普九”的经费将有一个稳定的来源。在这方面，部分地方做得较好，但尚有部分地方未能实行，拖欠教师工资的现象仍然存在，还有相当多的教师尚未拿到增加的那部分工资。教育费附加和地方附加教育费征收难度大，一些地方收缴率仅达百分之四五十，有的没有将这笔经费“专款专用”。有的将中央下达的“普九”专款用于弥补当地财政赤字或挪作他用，有的截留、挪用上级下拨的少数民族教育专项经费。有的地方生均教育经费和生均公用经费不但没有增加，反而有所下降，等等。这些问题在广西的少数民族地区不同程度地存在着。由此可见，各级政府还得在依法落实增加教育投入的各项措施及配套政策上加大力度。同时，要用足用好有关政策和法规，设法足额征收农村教育费附加和地方附加教育费，依据《自治法》增加投入。可从基建项目、房地产业、购车经费、高消费项目等方面筹措一定比例的教育费，用于“普九”。另外，民族地区的财政每年应该安排一定比例的民族教育补助费，用于最贫困地区的补助。民族地区的经费要向九年义务教育倾斜，要从国家每年拨给的少数民族地区补助费、边境建设事业补助费、支援不发达地区发展资金以及其他扶贫资金中划出20%以上用于贫困地区的“普九”。要设法落实“国家贫困地区义务教育工程”专款的配套资金。

少数民族地区的“普九”工作，必须遵循实事求是的原则，不盲目攀比，一切从实际出发，采取分类要求，逐步完善的策略。要特别注意充分利用《自治法》，制订一些符合民族地区实际的特殊政策，因地制宜，以加速民族地区“普九”工作的步伐。（1）贫困地区的办学条件应从低标准着眼，逐步完善，不应贪高求全。在经费不充裕的情况下，校舍达到坚固、实用、够用，危房能及时维修、消除便可，不是非要建新大楼不可，能节俭处要节俭。例如校园场地的平整、绿化等可以通过师生劳动和发动群众以工代资来解决。教学设备、图书资料等以基本满足教学需要为标准，以后逐步增添。（2）为确保入学率、完成率等各项指标的达标，民族地区入学儿童年龄可适当放宽，允许带弟妹到校上学；允许中途停学，断断续续完成学业；允许办早、中、晚班学校和隔日班学校，学制和教学内容可适当增减；允许学校根据农忙季节适当调整上课、放假时间。应创造条件办一批寄宿学校或在普通学校中办寄宿班、女童班，经费由政府负责筹措。（3）除县中学外，大部分农村学校应适当调整教材内容，降低要求。不要城市和农村一个样，发达地区和贫困的民族地区一个样，但降低的尺度应由省、自治区教材审定委员会来掌握。（4）采取特殊政策，解决好师资问题。要解决好教师的待遇问题。教师的工资一定要实行县统一管理，全额预算，优先划拨，按时足额发放。教师的资格认定要给予适当照顾，教师的住房、医疗、福利待遇等应与同级政府机关的公务员相同，在招生、招干、招工时优先考虑条件合格的教师子女和家属。在本世纪末妥善解决民办教师的问题，经教师资格考试合格的民办、代课教师应做到与同等公办教师同工同酬。要抓好师资的培养，在安排正常事业费、专项补助费和世行贷款等经费时，要对师范院校进行倾斜。根据“普九”需要调整省、自治区内师范院校招生的类别、结构，并适当扩大招生指标。鉴于教师缺额较大，要适当放宽师专的设置条件，尽量扩大其招生能力。除继续扩大向民族地区定向招生外，对单科成绩优秀而总分不够的民族地区的考生实行降分特招的办法。要拓宽教师来源渠道，各级政府应采取措施，保证师范院校毕业生到学校任教，不能以任何理由安排到其他行业或政府机关工作。要制定优惠政策吸引非师范专业的大中专毕业生到学校任教，吸引外地教师到民族地区任教。返聘部分身体健康的退休教师继续任教。做好支持贫困地区的“支教”工作，可从党政机关和事业单位中挑选符合教师条件、素质好的干部轮流到学校担任校长、教师，或向社会招聘等。继续教育工作要向民族地区倾斜，首先考虑对民族地区的校长、教师进行学历和岗位培训，经费主要由政府从有关费用中开支。

由于少数民族地区不少地方是采取特殊政策实现“普九”的，多属低标准达标，各级政府特别要注意做好验收后的巩固、提高工作，绝不能松动，更不能滑坡。各级政府要做到思想不麻痹，精力不转移，机构（“普九”达标办）不撤除，人员不解散，经费投入不减。要针对验收的薄弱环节，加大力度予以完善。要重点抓好软件的建设，在深化改革和提高教育质量上多下工夫。

尽管少数民族地区的经济有了很大发展，但由于底子薄，群众贫困面大，地方财政十分吃紧，而需要的投入却很大，在此情况下，既要强调投入的重要性，更要注意讲究投资的经济效益，使有限的经费发挥最大的效益，这也需要通过政府行为采取有效措施来提高投资的经济效益。（1）各级政府要根据本民族地区“普九”工作的情况，重新规划、调整义务教育阶段学校的布局。目前，这些地区普遍存在着学校（特别是初中）规模小而分散的情况，有的地方初中平均不足10个教学班。在可能的情况下，对过于分散的规模小的学校，应采取联办或合并的办法（初中一般要有20个左右教学班为宜），也可办九年制学校，以利于集中财力、人力改善办学条件和提高教学质量。给学校定编定岗，每位教师安排饱满工作量，人员超编的学校要辞退不合格的代课教师，精简、优化教师队伍。（2）切实加强农村薄弱初中建设。加大硬件建设力度，加强领导，实行转变薄弱学校目标责任制。好学校与薄弱学校结对子，派优秀校长、教师到薄弱学校任职或兼职，重点培训提高薄弱学校校长、教师，以转变薄弱学校的面貌，办好每一所义务教育阶段的学校，大面积提高教育教学质量，从而提高办学效益。（3）要充分发挥已有教学设备的作用，提高利用率。有一批学校（特别是县小、县中和部分乡镇初中、中心小学）的教学仪器、图书资料、实验场所的建设已达到了较高水平，但这些设备和场所利用率并不高，这是一种极大的资源浪费。学校已有的设备、场所要扩大向师生开放的面和延长开放时间，应开的实验要开足，可采用的电化教学手段教师应充分运用，学校应做好宣传工作，吸引学生充分利用图书资料等设备来辅助学习。有条件的地方尽量做到资源共享。县城的中小学校比较集中，可建立一个独立的（或放在某一所学校内）实验、图书资料中心，面向几所学校开放，共同使用，这样既可节约经费，又可提高设备的使用率。（4）采取有力措施降低学生特别是初中生的辍学率，以提高教育效益。这需要各级政府加大教育法规的宣传力度和执法的力度，并加强管理。（5）民族地区的广大农村学校必须坚持为农服务的宗旨，走“三教统筹”，农、科、教协调发展的路子。普通中小学要在小学高年级和初中阶段渗透职业技术教育内容，政府要完善小学后及初中后分流教育的措施，提高九年义务教育的整体水平。