立法学：罚款数额确定规范

（一）部门（机构）职责的表述

首先，涉及一个职能部门（机构）的职责的，表述为：××部门（机构）主管（负责）全国××工作。例如：国家保密行政管理部门主管全国的保密工作。县级以上地方各级保密行政管理部门主管本行政区域的保密工作（《保守国家秘密法》第5条）。又如：国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作（《道路交通安全法》第5条第1款）。再如：国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作（《银行业监督管理法》第2条第1款）。

其次，涉及多个职能部门（机构），需要明确各自职责的，分别表述为：××部门（机构）主管（负责）全国××工作，××部门（机构）负责××工作，××部门（机构）负责××工作。例如：国务院农业行政主管部门主管全国农业和农村经济发展工作，国务院林业行政主管部门和其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的农业和农村经济发展工作（《农业法》第9条第2款）。

最后，涉及多个职能部门（机构），需要明确主管部门（机构）及其职责，但不必明确其他部门（机构）及其具体职责的，表述为：××部门（机构）主管（负责）全国××工作，其他有关部门（机构）负责××工作。例如：国务院能源主管部门依照本法规定主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。国务院其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作（《石油天然气管道保护法》第4条）。又如：国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作（《社会保险法》第7条第1款）。

（二）制定行政法规或者部门规章的表述

一方面，为确保法律规定的制度、有关事项的实施，需要国务院制定行政法规的，表述为：×××，由国务院制定。例如：民间统计调查活动的管理办法，由国务院制定（《统计法》第49条第1款）。又如：保险保障基金筹集、管理和使用的具体办法，由国务院制定（《保险法》第100条第3款）。

另一方面，为确保法律规定的专业性、技术性规定的实施，需要国务院有关部门（机构）制定部门规章的，表述为：×××，由国务院××部门（机构）制定。例如：使用空调采暖、制冷的公共建筑应当实行室内温度控制制度。具体办法由国务院建设主管部门制定（《节约能源法》第37条）。又如：保险公司提取和结转责任准备金的具体办法，由国务院保险监督管理机构制定（《保险法》第98条第2款）。

（三）制定地方性法规或者地方政府规章的表述

首先，需要由省级人大或其常委会制定地方性法规的，表述为：×××，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定。例如：食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定（《食品安全法》第36条第3款）。又如：地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定（《野生动物保护法》第41条）。

其次，需要由省级人大或其常委会或者较大市人大或其常委会制定地方性法规的，表述为：×××，由地方性法规规定。例如：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定（《固体废物污染环境防治法》第49条）。

再次，需要由省级人民政府制定规章的，表述为：×××，由省、自治区、直辖市人民政府制定（规定）。例如：临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定（《城乡规划法》第44条第3款）。(www.xing528.com)

最后，可以由省级人大或其常委会制定地方性法规，也可以由省级人民政府制定规章的，表述为：×××，由省、自治区、直辖市制定（规定）。例如：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定（《城乡规划法》第41条第2款）。又如：父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定（《义务教育法》第12条第2款）。

（四）罚款规定的表述

“罚款是行政处罚的一种方式，对当事人有惩戒教育作用。”^[101]罚款可以是警示性的，也可以是经济性的。“设定罚款应当根据违法行为的主观恶性、造成的损失、社会危害程度确定。”^[102]

首先，罚款规定一般应明确罚款的数额或者幅度。对违法行为能够以违法数额、违法所得数额、造成的实际损失等作为参考系数确定罚款数额的，可以使用处以该系数的倍数或者比例罚款的表述。例如：机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定（《道路交通安全法》第98条）。又如：对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款（《水污染防治法》第94条第2款）。再如：违反本法第四十三条的规定，在煤炭产品中掺杂、掺假，以次充好的，责令停止销售，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任（《煤炭法》第59条）。

其次，对违法行为难以用违法数额、违法所得数额、造成的实际损失等作为参考系数确定罚款数额的，可以使用确定数额以内或者一定幅度以内罚款的表述。例如：冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。冒充军警人员招摇撞骗的，从重处罚（《治安管理处罚法》第51条）。又如：信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以五十万元以上五百万元以下的罚款（《证券法》第197条第2款）。

再次，在规定处以一定幅度的数额罚款时，最低数额与最高数额之间一般不超过十倍。例如：违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证（《食品安全法》第126条）。又如：非法安装警报器、标志灯具的，由公安机关交通管理部门强制拆除，予以收缴，并处二百元以上二千元以下罚款（《道路交通安全法》第97条）。

最后，规定罚款数额上限不规定下限的，表述为：可以处××元以下罚款。规定确定罚款数额或者数额幅度的，“处”之前不加“可以”。例如：违反本法规定，采集发菜，或者在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜、滥挖虫草、甘草、麻黄等的，由县级以上地方人民政府行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处五万元以下的罚款。在草原地区有前款规定违法行为的，依照《中华人民共和国草原法》的有关规定处罚（《水土保持法》第51条）。又如：违反本法规定，在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，对个人处一千元以上一万元以下的罚款，对单位处二万元以上二十万元以下的罚款（《水土保持法》第48条）。

（五）刑法以外的法律中刑事责任规定的表述

一方面，只有个别条文涉及追究刑事责任的，一般在该条文中直接表述：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。例如：仲裁员有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决以及接受当事人请客送礼等违法违纪行为的，农村土地承包仲裁委员会应当将其除名；构成犯罪的，依法追究刑事责任（《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第17条第2款）。又如：弄虚作假骗取护照的，由护照签发机关收缴护照或者宣布护照作废；由公安机关处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任（《护照法》第17条）。

另一方面，有多个条文内容涉及追究刑事责任的，可在法律责任部分最后单设一条，表述为：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。例如：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任（《社会保险法》第94条）。又如：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任（《石油天然气管道保护法》第57条）。