立法学：规范性文件的结构与形式

（一）规范性文件结构与形式的基本内涵

“规范性文件的结构，是指构成规范性文件整体的各个部分或成分。”^[23]规范性文件的表现形式是多种多样的，其结构各不相同。“就目前来看，现代规范性文件的结构通常包括三方面要件：一是规范性文件的名称。二是规范性文件的内容。这里又包括规范性内容和非规范性内容。三是表现规范性文件内容的符号。”^[24]规范性文件的不同结构在构成规范性文件的过程中发挥着各自作用。规范性文件的名称、规范性文件的内容、生效或施行时间等要件是所有规范性文件的必备要件；规范性文件中关于专门概念和术语的解释、附录等则是部分规范性文件的结构要件；序言、目录等则是规范性文件的可选要件。

1.规范性文件的名称

“行政规范性文件在我国有多种不同的称谓，有的是法律、法规、规章和司法解释上出现过的概念，如‘规范性文件’、‘其他规范性文件’、‘规范性法律文件’、‘行政规定’、‘规定’、‘决定’、‘命令’、‘指示’等；有的是纯粹的学术概念，如‘行政规范’、‘行政规则’等。还有‘红头文件’等一些非正式的称谓。”^[25]

2.规范性文件的内容

其一，规范性内容。“规范性内容即通常所说的行为规范，它规定人们的行为模式和行为后果。”^[26]例如，《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中规定：“第二轮土地承包到期后再延长三十年。土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，是实行‘长久不变’的重大举措。现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算。以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。对个别调地的，在合同、登记簿和证书上作相应变更处理。”

其二，非规范性内容。是指“规范性文件中关于制定该文件的依据、宗旨和原则的说明（宪法和有的法律还包括序言），关于该文件的适用范围的规定，关于专门概念和术语的解释，关于通过机关和通过时间、批准机关和批准时间、公布机关和公布时间，关于该文件的生效或施行时间，关于授权有关机关制定变通、补充规定或制定实施细则的规定，关于废止有关规范性文件及其中内容的规定，等等。”^[27]例如，《中共中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》中的指导思想和基本原则。

3.表现规范性文件内容的符号

主要包括名称下方的括号，目录，总则、分则、附则及各部分的标题，卷、编、章、节、条、款、项、目，有关人员的签署，附录等。

（二）规范性文件的结构类型

1.简单结构

“简单的规范性文件结构要件较少，通常包括以下要件：（1）规范性文件的名称；（2）行为规范；（3）条文；（4）有关说明和解释；（5）名称下方的括号；（6）制定机关和制定时间；（7）公布机关和公布时间；（8）生效或施行时间；（9）表述法的内容的语言文字。简单的规范性文件结构当然不是绝对必须包括这9个要件，有的规范性文件可能并没有全部包括这9个要件，有的规范性文件所包括的要件可能超出这一范围。”^[28]简单的规范性文件结构主要呈现以下特点：“第一，简单结构中有的不设条文，有的虽设有条文但条文很少，并且不是正规地使用第×条的形式予以表现，而只简单地用‘一’、‘二’这样的序数符号加以表现。第二，在这些规范性文件的结构中，全部没有卷、编、章、节的设置，没有各部分的标题，没有目录，也没有清晰的总则、分则与附则之类的区分。第三，一般没有关于授权有关机关制定变通或补充规定或者制定实施细则的内容，没有关于批准机关、批准时间和有关人员的签署的内容，也无须有关人员的签署。第四，这些规范性文件的名称表明了该规范性文件是由哪个机关制定的。”^[29]

2.一般结构

一般的规范性文件结构介于简单与复杂两种结构之间，通常包括以下要件：（1）名称；（2）行为规范；（3）有关说明和解释；（4）名称下方的括号；（5）制定机关和制定时间；（6）公布机关和公布时间；（7）生效时间和施行时间；（8）条、款；（9）适用范围；（10）授权有关机关制定实施细则的规定；（11）废止有关规范性文件或其有关内容的规定。一般的规范性文件结构主要呈现以下特点：“其一，一般结构的要件多于简单结构的规范性文件，但少于复杂结构的规范性文件。其都设有条文，并且都采用‘第×条’的表现形式。但条文没有复杂结构的条文多，通常只有二十条左右。如《中华人民共和国城市居民委员会组织法》只有二十三条，《中华人民共和国消费税暂行条例》只有十七条。其二，总体结构没有复杂结构的规范性文件规模大，但是比简单结构的规范性文件正规；没有章、节的设置，也没有各部分标题、附则和目录等要件，只有条、款之分。其三，一般结构的名称既有‘××法’，也有‘××条例’、‘××规定’、‘××办法’以及其他名称。”^[30]

3.复杂结构

复杂的规范性文件结构要件较多，通常包括：（1）名称；（2）行为规范；（3）有关说明和解释；（4）名称下方的括号；（5）制定机关和制定时间；（6）公布机关和公布时间；（7）生效或施行时间；（8）目录；（9）序言；（10）总则、分则、附则；（11）各部分的标题；（12）卷、编、章、节、条、款、项、目；（13）关于适用范围的规定；（14）关于授权有关机关制定变通或补充规定或制定实施细则的规定；（15）关于废止有关规范性文件或其有关内容的规定；（16）有关人员的签署；（17）附录。复杂的规范性文件结构主要呈现以下特点：“第一，要件多而全面。所有这些法都分成若干章，设有各部分的标题。第二，不仅设有条文，并且条文比采取简单结构的法中的条文多，条文都正规地采用第×条的形式加以表现。第三，名称大都带有‘法’字。”^[31]

（三）规范性文件的名称

1.命名规则

“其一，全国人大及其常委会制定通过的规范性文件，称为‘××法’、‘全国人民代表大会关于××的决议’、‘全国人民代表大会常务委员会关于××的决议（决定）’等。其二，行政法规、地方性法规主要用‘条例’、‘规定’、‘办法’等，而且基本上不用‘暂行条例’、‘试行规定’等名称。国务院行政法规除了称‘条例’外，还有‘决定’、‘规定’、‘办法’、‘细则’、‘意见’等。其三，部门规章不用‘中华人民共和国’的字样，直接标明什么内容。其四，地方性法规和地方政府规章则标明‘××省（市）’的字样。”^[32]

2.问题(www.xing528.com)

其一，名称杂乱影响制定主体、位阶判定。法律、法规和规章中存在法的名称过多、过杂的情况。其中，“全国人大及其常委会所立法律的名称，就有法、决议、决定、条例、规定、办法、方案等7种。国务院行政法规使用的名称有几十种，单是近年来常用的名称就有条例，规定、决议、决定、办法、通知、规则、细则、意见等十余种。有的同类名称还有多种表达方式，如规定、暂行规定、试行规定、补充规定、若干规定、办法、暂行办法、试行办法、施行办法、实施办法等。名称这样繁多庞杂，既容易使立法陷于混乱，又不容易使人们分清各种不同层次的法的效力等级、适用范围，还必然影响法的体系的统一和协调发展。”^[33]例如，《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》和《中外合资经营企业登记管理办法》，分别由全国人大常委会和国务院制定。它们的效力等级完全不同，但从规范性文件的名称上无法辨别谁是全国人大常委会制定的法律，谁是国务院制定的行政法规。这些杂乱名称影响了对制定主体和位阶的判定。

其二，名称过长或过短。法律、法规和规章中也存在名称过长或过短的情况。例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》。该法名称过长，在表述精炼性上存在一定的瑕疵。《烟草专卖条例》（已失效）、《植物检疫条例》，显得过短，从名称上难以准确判断它们的效力等级和适用范围。

其三，相对随意。每个规范性文件的具体称谓的作用十分广泛，名称实际上是规范性文件内容的概括表现。它必须以简练而确切的文字，来表明规范性文件的性质与可能的适用范围边界。此外，它还应表明某一规范性文件的调整对象、效力等级和适用范围。然而在立法实践中，对于规范性文件名称的确定却较为随意。例如，同为规制中央财政预算安排的农业技术推广专项资金的部门规章，既有“中央财政农业技术推广与服务补助资金”、又有“农业科技推广与服务专项资金”，是否加诸“中央财政”、“补助”、“专项”的语词限定较为随意，甚至作为核心语词的“技术”与“科技”也是混用的；而同为规制农业综合开发资金的部门规章，既有“国家农业综合开发资金”、又有“农业综合开发财政资金”，是否加诸“国家”、“财政”的语词限定也较为随意。又如，同为涉及资金管理的“办法”类部门规章，既有“资金使用管理办法”、又有“资金管理办法”、还有“资金项目管理办法”，是否加诸“使用”、“项目”的语词限定则没有明确的内容标准。

（四）规范性文件的整体结构

1.总则

“规范性文件的总则是对整个规范性文件具有统领地位的，与分则、附则等相对应的条文和规范的总称。它是整个规范性文件的纲领和事关该文件全局的内容的综合，是规范性文件整体中的一个组成部分。”^[34]总则有明示和非明示两种形式，“明示总则一般设在有一定规模、设有‘章’的法的结构中，以‘总则’、‘总纲’、‘基本原则’、‘一般规定’等名称出现；非明示总则—般设在简单的或是不设‘章’的法的结构中，以无标题形式出现。无论明示总则还是非明示总则，一般都应当设于法的开篇，只有在总则之前还有序言、前言的情况下可以例外。”^[35]总则的内容构造应当符合以下要求：“法的总则在内容上必须按其先后顺序排列；总则的内容不能过于简单也不能过繁，同一类别的法的总则内容应大致相同或者类似；总则的内容应当尽力‘法律化’，而去除没有法律意义的道德说教或口号。”^[36]满足这些要求往往会使法的总则在形式和内容上既完整又科学合理，进而最大可能地实现立法目的的有效表达。一般而言，总则内容应包括：（1）制定规范性文件的目的。例如，“为了……制定本法（条例或规定）”。（2）制定规范性文件的根据。通常要以法定根据作为立法根据，而根据授权产生的规范性文件要以授权规定为根据。此外，根据与目的可以合写为一个法律条文。（3）规范性文件的基本原则。通常在目的和根据之后、总则的其他内容之前。且多项原则按其内在逻辑顺序排列，一般是依照重要程度进行排列。（4）有关制度或基本制度。有关问题的总制度，应当排在原则之后、效力和适用范围等内容之前。（5）规范性文件的效力和适用范围。主要包括空间效力、对人的效力、时间效力的顺序排列。

2.分则

“法的分则是法的整体中与总则相对应、使总则内容得以具体化的部分，主要是关于各类行为主体的行为模式及其法律后果的规定。法的分则是法的主体部分，是执法、司法、守法的主要根据。”^[37]在法的整体结构中居于重要地位，没有分则内容，总则不能得以具体化。“法律规范的构成要素为：假设、行为模式和法律后果，因此在内容上，法的分则主要是具体规定本法所涉及的不同主体、客体、行为、事件和结果，其基本的机制或手段则是权利、义务、职权、职责、法律后果与法律责任等行为模式。”^[38]分则的内容构造应当符合以下要求：其一，分则的体系和内容要完整。分则是规范性文件中确定条件、行为模式和后果模式的主要部分。要完整地体现总则规定的目的、基本原则、主要制度等方面的内容及其他有关内容；要完整地规定各有关主体、客体、行为、事件、结果等方面的内容。其二，要完整地规定权利（或职权）、义务（或职责）；要完整地构造行为规范的逻辑结构，告诉人们有权做什么、应当做什么、不能做什么，以及相应的法律后果。其三，规定的内容要明确、具体。条件、行为模式、后果模式要明确、具体，具有可操作性。其四，结构要合理、层次要清楚、顺序要适当。

3.附则

附则通常位于总则和分则之后，是规范性文件文本中起到辅助性作用的内容。附则部分的内容通常包括：（1）关于名词、术语的定义；（2）关于解释权的授权规定；（3）关于制定实施细则的授权规定；（4）关于制定变通或补充规定的授权规定；（5）关于宣布有关规范性文件或有关规定失效或废止的规定；（6）关于施行问题的规定。

4.目录、序言、附录

规范性文件的目录即是在完整的规范性文件结构中将总则、分则和附则各部分的标题集中排列于序言或正文之前的部分。“一般用于篇幅较长的各部分设有标题的法律，以便于人们在整体上把握法律文件的全部内容，利于人们查找法律的各个组成部分”^[39]。序言则是规范性文件的正文前一部分叙述性或论述性文字。“法的序言的内容一般都是说明立法的原因、目的和根据，有的还指出立法的任务、法的性质或基本内容。篇幅较长的序言，还阐述、概括诸如立法指导思想，立法的社会历史背景等。”^[40]规范性文件的附录是规范性文件的正文之后所附加的有关资料，亦称法的附件。“由于附录是立法者选择而附加于法的正文之后的，因此附录通常也具有法的效力。附录一般包括独立的法或者法律文件、法的条文、图表、图形、图案、文字说明、数据、名单等。附录并非所有法都不可缺少的内容。只有当法中存在某些不便于在法的正文中出现的内容时，才可以以附录形式附在正文之后。”^[41]

（五）规范性文件的形式要件

1.标题

“第一，要确切地表述规范性文件中各有关组成部分的立法目的和主要内容。第二，文字表达要科学、规范、长短应当适度，要尽量简洁明了；标题一般不用标点符号；各级标题之间、标题与条文内容的字体要有所区别。第三，同一个规范性文件中各个同级标题，在结构、文字风格和其他方面要尽可能一致；同一级别的规范性文件中的标题，也应尽可能协调。第四，对法的内容作修改、补充时，被修改、补充部分的原标题如不适合新的内容，也应当改动相应部分的标题。”^[42]

2.符号

法的结构需要用表现规范性文件内容的符号串联起来，通常包括：卷、编、章、节、条、款、项、目。第一，卷和编通常在法典中和篇幅长的法律中被加以使用。“卷一般应当设置于特别重大、篇幅很长的法典中，编一般应当设置于重大的、篇幅长的法典、法律中。”^[43]此外，在设卷的规范性文件的结构中，卷以下的编应当采用统一序号排列。第二，章是规范性文件的结构中连接整体的主要符号之一，运用章这个要件构造法，应当注意：“其一，章的使用频率仅次于条和款，具有中等篇幅的法都可以或应当分章排列、构成。其二，每章应当列有标题。其三，法的结构中无论是否有卷、编的设置，整个法中的所有的章均应当按统一的序数连贯排列（即每编都从第一章算起）。”^[44]第三，节则隶属于章，只能在设有章的结构中存在，但是并非所有设章的法的结构中都必须设节。是否在章中设节取决于法自身的性质、内容和篇幅长段。第四，条在法的结构中通常以“第×条”形式出现，是构成法律性文件的最重要、最常见的单位。在法律性文件中，每个条文的内容应当具有相对的独立性和完整性。通常，一个条文只规定一项内容，同一项内容只规定在同一个条文中。所有条文应当按统一序数连贯排列。第五，款是条文之下，隶属于条文的结构单位。当一个条文有两层以上的意思需要表示时，则需要运用款的形式。款的重要性和使用频率仅次于条。一款只能规定条文中的一层意思，同一层意思的内容只能规定在同一款中。第六，项是包含于款之中并隶属于款的一种要件，通常在款有两个以上层次的内容时出现。目则包含于项之中、属于项的一种要件。并隶属于项的符号单位。项和目比条和款使用频率低，项和目的设置需要注意对条和款的内容作性质和层次的区分。只有属于款之下的同一性质、同一层次的内容，才能用“项”表现。

3.标点符号

规范性文件的结构中最常用的标点符号包括逗号、顿号、分号、句号、括号、书名号和引号。