地方性法规的制定程序

制定地方性法规的程序是指省、自治区、直辖市和设区的市的国家权力机关在制定、修改或废止地方性法规时的次序和步骤。它和中央的立法程序相比，还具有“地方性、从属性、自主性以及尝试性”^[76]等特点。我国地方人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的程序一般分为四个阶段：提出地方性法规、审议地方性法规案、表决和报批地方性法规案、公布地方性法规。《立法法》概括性规定了地方性法规的制定程序，在第77条第1款中规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”

（一）提出地方性法规案

提出地方性法规案，是指有权提出地方性法规案的机关和人员，向有地方性法规制定权的机关提出关于制订、修改或废止地方性法规的议案。

1.向本级人民代表大会提出法规案

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第18条^[77]的规定，有权向本级有地方性法规制定权的人民代表大会提出法规案的主体是：第一，主席团；第二，常务委员会；第三，各专门委员会；第四，本级人民政府；第五，县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名。前四种提案人所提地方性法规案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。对于县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名提出的地方性法规案，由主席团决定是否列入大会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会会议议程。在实践中，向大会提出的地方性法规案，往往是先向常委会提出，经常委会审议后，再由常委会决定提请大会审议。有的省、市还规定本级人民法院和人民检察院或一个代表团也可以向本级人民代表大会提出地方性法规案。

2.向本级人民代表大会常务委员会提出法规案

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第46条^[78]的规定，有权向本级人大常委会提出地方性法规案的主体有：常委会主任会议、本级人民政府、本级人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名或县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名。除常委会主任会议所提地方性法规案直接列入常委会会议议程外，本级人民政府、人大各专门委员会向常委会提出的地方性法规案，由常委会主任会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常委会会议审议；省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向本级常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。此外，有的省、市还规定本级人民法院和人民检察院，也可向本级人大常委会提出地方性法规案。

（二）审议地方性法规案

审议地方性法规案，是指对已经列入本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会会议议程的地方性法规案进行审查和讨论。审议过程是“立法机关的组成人员对所提出的法案是否符合社会发展需要，是否具备立法条件，法案本身是否科学、合理、可行，是否与其他法律协调等一系列的政策性、合法性、技术性问题发表意见，并进行可行性论证、修改、补充、完善”^[79]的过程。关于地方性法规案的审议程序，《立法法》作出了原则性规定。(www.xing528.com)

人民代表大会审议地方性法规案的程序是：第一，由提案人向大会全体会议作草案的说明。内容主要是起草法规的过程，起草法规的理由和内容，并提供相关的参考资料。第二，分别由代表团会议和分组会议进行审议，对重大问题可召开联组会议审议，如有重大分歧则由主席团决定或表决。其次，人大常委会审议地方性法规案。

人大常委会审议地方性法规案的程序是：第一，由提案人向常委会会议就地方性法规草案作说明。第二，由常委会分组会议进行审议，或者同时由有关的专门委员会进行审议。这时，提案人应当派人听取意见，回答询问。常委会审议地方性法规案，一般实行三审制，但也可经两次或者一次常委会会议审议即付表决。

过去对于地方性法规案是否统一审议在法律上没有规定，立法实践中有三种操作办法：一是由有关委员会对所有的地方性法规案进行统一审议；二是自始至终由各委员会分别进行审议；三是先由有关委员会分别审议，但在交付表决前由负责法制的委员会进行统一审议。《立法法》第77条第2款规定：“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”这就说明，对地方性法规案进行统一审议，是审议中的必经程序。

（三）表决和报批地方性法规案

对地方性法规而言，表决指的是地方权力机关对列入大会议程的法规案依照法定的程序和形式进行实质审议后，由全体人员通过投票等方式表明赞成、反对或弃权，从而决定其是否成为正式法规的活动，地方性法规案修改稿经本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会审议后，如果对重大问题没有大的分歧意见，分别由大会主席团或者常委会主任会议交付全体会议表决。

报批是对某些地方性法规能否顺利实施所设置的程序性限制。在地方性法规的制定程序中，只有设区的市才需要报批地方性法规。根据《立法法》第72条^[80]的规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。这种处理决定可分以下三种情形：第一种，认为省、自治区的地方政府规章不适当，可批准设区的市的地方性法规；第二种，认为设区的市的地方性法规不适当，可以不批准，也可以在批准的同时提出修改意见，设区的市则应当根据修改意见对该地方性法规加以修正后再公布；第三种，认为设区的市的地方性法规与省、自治区的地方政府规章都不适当，则分别依照前两种情况进行处理。

（四）公布地方性法规

《立法法》第78条^[81]就地方性法规的公布作了明确规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布；省、自治区、直辖市的人大常委会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。