《立法学》规章制定程序及其规定

制定规章的程序是指有权制定规章的机关在制定、修改、废止部门规章时的先后次序和方法步骤，包括国务院有关部门制定部门规章的程序，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章的程序。国务院有关部门制定部门规章的程序具有“从属性和执行性”^[75]的特点，这是因为国务院的有关部门有两类立法：一是根据宪法赋予的职权制定部门规章，二是根据行政法规制定相应的实施细则或实施办法。而在制定有关的实施细则或办法时，必须受到行政法规的制约，不能创设新的权利义务，只能在行政法规的框架下将行政法规的内容予以细化，因此决定了它对行政法规的从属性。此外，制定实施细则和办法是为了准确有效地实施行政法规，从而彰显了其执行性的特点。

“国务院有关部门”根据《立法法》第四章第二节“规章”中的规定，不仅包括国务院各部、委员会，还包括中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。《规章制定程序条例》第3条第1款规定：“制定规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。”《规章制定程序条例》第5条规定：“制定规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。制定规章，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。”《规章制定程序条例》第6条规定：“制定规章，应当体现全面深化改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变。制定规章，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。”制定规章的具体程序包括四个阶段：规章的立项、起草、审查、决定和公布。

（一）规章的立项

《规章制定程序条例》第10条规定：“国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州的人民政府报请立项。国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以向社会公开征集规章制定项目建议。”此外，《规章制定程序条例》第11条要求：“报送制定规章的立项申请，应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。”之后需要经过法制机构的评估论证才能立项成功，见于《规章制定程序条例》第12条规定：“国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府法制机构（以下简称法制机构），应当对制定规章的立项申请和公开征集的规章制定项目建议进行评估论证，拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划，报本部门、本级人民政府批准后向社会公布。年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。”

（二）规章的起草

《规章制定程序条例》第14条规定：“部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府组织起草。国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。”

起草的要求见于《规章制定程序条例》第18条规定：“起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见及其协调处理情况等作出说明。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。”此外，《规章制定程序条例》还对起草规章中的听取意见、征求意见、与有关部门的协商等问题作了具体规定。(www.xing528.com)

（三）规章的审查

《规章制定程序条例》第19条规定：“规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：（一）是否符合本条例第三条、第四条、第五条、第六条的规定；（二）是否符合社会主义核心价值观的要求；（三）是否与有关规章协调、衔接；（四）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；（五）是否符合立法技术要求；（六）需要审查的其他内容。”法制机构应当及时形成复合规范的规章，根据《规章制定程序条例》第25条规定：“法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。”此外，《规章制定程序条例》还对规章送审稿的缓办或者退回、征求意见、协调等问题作了具体规定。

（四）规章的决定和公布

《规章制定程序条例》第27条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”可见，国务院有关部门以及省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府与国务院一样，由于实行首长负责制，所以也是决定制。

公布程序见于《立法法》第85条规定：“部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”《规章制定程序条例》第29条规定：“法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长、自治州州长签署命令予以公布。”公布形式见于《立法法》第86条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。”此外，《规章制定程序条例》还对公布规章的命令、公布规章后的施行等作了具体规定。