制定行政法规的程序-立法学

制定行政法规的程序是指国务院在制订、修改、废止行政法规时的先后次序和方法步骤。《行政法规制定程序条例》第3条规定：“制定行政法规，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，符合宪法和法律的规定，遵循立法法确定的立法原则。”制定行政法规的程序主要包括四个阶段。

（一）行政法规的立项

立项即指由法定部门编制立法年度计划的活动，通过立项来对制定行政法规和规章的必要性、紧迫性和可行性进行深入论证，根据近期经济社会发展形势和政府工作重点，制定一定时期内的立法计划和时间表。立项是行政法规或者规章制定的首要工作。《立法法》第66条第2款规定：“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”《行政法规制定程序条例》第7条规定了时间节点：“国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。”该条例第8条规定了具体流程：“国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于国务院编制年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的党的路线方针政策和决策部署，以及拟确立的主要制度。国务院法制机构应当向社会公开征集行政法规制定项目建议。”该条例第9条第2款还对立项内容作了要求：“一是贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，适应改革、发展、稳定的需要；二是有关的改革实践经验基本成熟；三是所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。”

（二）行政法规的起草

行政法规由国务院组织起草，国务院的一个或几个部门具体负责起草工作，也可由国务院法制机构起草或者组织起草。“起草是对已经列入立法计划的某一行政法规或规章的具体制定工作”^[73]，《行政法规制定程序条例》第11条规定：“行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。”该条例第12条规定：“起草行政法规，应当符合本条例第三条、第四条的规定，并符合下列要求：（一）弘扬社会主义核心价值观；（二）体现全面深化改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面转变；（三）符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；（四）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；（五）体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。”该条例第17条规定：“起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，主要思路，确立的主要制度，征求有关机关、组织和公民意见的情况，各方面对送审稿主要问题的不同意见及其协调处理情况，拟设定、取消或者调整行政许可、行政强制的情况等作出说明。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。”此外，《行政法规制定程序条例》还对起草行政法规中的听取意见、与有关部门的协商等问题作了具体的规定。

（三）行政法规的审查(www.xing528.com)

行政法规的审查是指行政机关内部的专门机构对行政立法草案拟定稿进行的审核和复查。在这一程序中，主要由国务院法制机构承担审查任务，主要审查送审稿是否符合宪法、法律和上位法的规定；是否体现切实保障公民、法人和其他组织合法权益的精神；是否体现科学规范行政行为、促进政府职能转变的改革精神；是否与有关的行政法规或规章协调；是否正确处理了有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；是否符合立法技术要求等。“之所以由法制机构进行统一审查，是考虑到起草机构毕竟是站在各自立场上完成起草工作，即便经历了听取意见环节，难免出现方向偏差、与其他机关权力重叠或冲突等问题，为了更好的协调解决部门利益冲突，由中立的法制机构进行统一审查，可以最大限度的在国务院全局管理的高度上把握行政法规的定位和方向，更好的服务于中央政府统筹管理的大局。”^[74]《立法法》第68条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”《行政法规制定程序条例》第18条规定：“报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：（一）是否严格贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，是否符合宪法和法律的规定，是否遵循立法法确定的立法原则；（二）是否符合本条例第十二条的要求；（三）是否与有关行政法规协调、衔接；（四）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；（五）其他需要审查的内容。”《行政法规制定程序条例》第24条规定：“国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。”

此外，《行政法规制定程序条例》还对行政法规送审稿的缓办或者退回、征求意见、协调等问题作了具体规定。该条例第19条规定：“行政法规送审稿有下列情形之一的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门：（一）制定行政法规的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；（二）有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未征得机构编制、财政、税务等相关部门同意的；（三）未按照本条例有关规定公开征求意见的；（四）上报送审稿不符合本条例第十五条、第十六条、第十七条规定的。”

（四）行政法规的决定与公布

行政法规的决定是行政法规制定的关键，决定着行政法规是否通过，而公布则是行政法规制定完成的标志，是所制定的行政法规能够具有法律效力的前提。行政法规的“决定”阶段相当于法律的“表决”阶段，《立法法》第69条规定：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”国务院实行总理负责制，尽管也要遵循民主集中制的原则，但与全国人大及其常委会通过法律有重大差别，即国务院通过行政法规不实行表决制，而是采用决定制。

《立法法》第70条第1款规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”同时，《立法法》71条规定了公布形式：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。”《行政法规制定程序条例》第27条规定：“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。”此外，《行政法规制定程序条例》还对行政法规公布后的汇编、施行、备案等问题作了具体规定。