法律案列入立法程序-立法学实例

一般意义而言，从提出法案开始，立法程序便正式进入了“议会阶段”^[47]。但立法议案提出后，不一定都能被列入议程加以实质性审议，而必须首先经过一定的审查程序来决定是否将其列入议事日程。

（一）我国《立法法》相关规定

1.由大会主席团决定

《立法法》第14条第2款规定：“全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”《立法法》第15条第1款规定：“一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”

2.由委员长会议决定(www.xing528.com)

在我国，国家机关提出的法律案更容易进入表决程序，其可以不经过是否列入会议议程的实质性审查，而由主席团或委员长会议直接决定列入会议议程，《立法法》第26条第2款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”而其他主体提出的法律案则必须经过一定的审查程序后，才决定其是否列入立法程序，《立法法》第27条第1款规定：“常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。”其原因在于，国家机关所提出的法案，一般都是立法规划已经确定的立法项目，而且它们在提出法案之前，往往都已经作了反复的调查研究，并拟定了完备的法律草案，可以直接成为审议的原型。而“代表或委员提出的一般只是一个概括性的立法建议，往往缺乏具体的方案设想和完整的法律草案，无法以此为基础直接进行审议”^[48]。换言之，其他主体提出的一般只是“立法动议”。

（二）我国法律案提出机制的发展方向

由于《全国人大组织法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》以及《立法法》规定全国人大代表或者全国人大常委会组成人员所提议案列入会议议程的程序不同于其他提案主体，尽管人大代表在一次会议上提出少则上百件，多则上千件立法议案，但能进入会议议程的却几乎没有。人大代表或者常委会组成人员所提议案的质量不及其他提案主体所提的议案。这与实践中立法机关往往把“立法动议”等同于“立法议案”是有关系的。“立法动议”一般仅仅具有极为简单的理由，例如许多人大代表在会议期间提出的立法议案，只是建议制定某法或者修改某法，并没有进一步阐明更为具体的理由和可行方案。有的国家的立法程序“开始于提出立法动议，其后的程序是将立法议案交由议会和政府的有关部门（如法律委员会）加以论证，如认为需要和可行，则委托立法专家会同相关人员共同起草法案”。^[49]然而我国立法程序中没有设定这种咨询论证程序，也缺少专门的立法起草机构和人员，则无形中增加了立法机关的工作量与立法成本。

基于此，可考虑建立并实行法律案咨询论证程序，“即立法机关在受理法律案后，应当在一定时间内由专家机构或者专家小组对该法律案进行咨询和论证，以便立法机关决定是否以及何时其列入立法机关的议事日程”^[50]。从实质上说，这是对法律案的专业预审，目的在于保证立法的质量和效率。并更加重视全国人大各专门委员会对法律案的审议，充分利用专门委员会的专业性来审议法律案，进一步加大各专门委员会对法律案的审议力度。