提出法律案要求与关键原则

立法议案不同于法律草案，“抽象地看，立法议案是一项立法建议，而法律草案一般是这种建议被列入议程后立法机关审议和表决的法律原型”^[33]，是法律未被通过之前的具体文本。有别于法律草案所要表达的内容，提案主体所提出的法律案在形式和规则上都有着其特殊的要求。为了保证所提交法律案的质量和立法机关的工作效率，促使立法程序的有序进行，各国都不同程度地规定了一些限制性条件，包括：“立法议案提出和接受事项的限制性要求、议员或代表联名提出立法议案的人数要求、立法议案提出的时间要求以及立法议案提出方式的要求等。”^[34]

（一）法律案提出的形式

法律草案相关的文本、说明及资料都是法律案提出的形式要件。《立法法》第54条规定：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”提出相应的法律草案文本是提出法律案程序中的应有之义，相关主体在提出法律案的同时拟定相应的法律草案，在很大程度上有利于减少立法资源的浪费，提高立法机关的工作效率。例如，《立法法》第16条第1款规定：“向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。”《立法法》第29条第2款规定：“常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。”“法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性、可行性和主要内容。这样，便于立法机关对法律议案进行调查研究和协调论证；便于委员和代表们对法律议案有必要的时间进行研究和思考，在审议和表决法律议案时更好地反映和表达人民的意愿。”^[35]这些有关的资料，由提案人和有关的全国人大专门委员会、有关的全国人大常委会工作部门提供。“有关材料的具体内容没有法律、法规明文规定，一般根据具体法律、法规草案的不同要求而不同。从我国的立法工作实践来看，有关材料一般包括：以前党和国家的有关政策和法律规定及其实施的经验教训；党和国家领导人的有关讲话、批示；国家有关情况的概貌性材料和有关典型案例；国外的有关立法实践，等等。”^[36]

（二）提出法律案的限制性规则

“从世界范围来看，各个国家对提案程序的规定除一般性地考虑立法过程的民主精神而以有利于立法提案权行使与效能发挥为原则之外，基本上都不同程度地反映了各自国家的具体情况，因而在规则层面上得以呈现出千差万别各具特色的征象。”^[37]提案人行使提案权主要受到权限上、程序上、形式上和时间上这四个方面的限制。(www.xing528.com)

其一，权限限制。权限限制主要包括利益回避与“交叉提案”这两类。其中利益回避的关键在于对“交叉提案”的理解，“交叉提案”是提出法律案权限限制的主要手段。有学者认为“立法提案主体不能向受案主体提出超出该主体职权范围的立法议案”^[38]，即提案人不能逾越其管辖权事项范围，也有学者将此表达为“立法机关不能制定超越自己职权的法律、法规或者规章，立法提案权主体也就不能向立法机关提出超出立法机关职权范围的法律议案”^[39]。我国《立法法》第8条^[40]规定了只能制定法律的事项，但并未明确这方面的法律案由谁来提出。但从我国立法实践看，“属于刑事、民事、国家机构和其他的基本法律的法律议案，主要是由全国人民代表大会及其常务委员会提出的；属于管理国家经济文化事业、管理社会事务等国家行政管理事务方面的法律议案，一般是由国务院提出。据不完全统计，我国自实行改革开放政策以来，所制定的法律中，大约有75%左右的法律议案是由国务院所属各部门起草，这些法律（草案）经国务院常务会议审议通过后，作为国务院的法律议案，由国务院总理签署后提请全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审议。”^[41]例如，可以考虑根据我国实际情况，将涉及国家机关职权划分、公民政治权利和人身自由、税收制度和预算等方面的法律案，限定为仅由全国人大主席团、全国人大常委会、委员长会议及各专门委员会提出。

其二，程序限制。程序限制即法律案的提出必须符合法定程序，“从实质上讲，立法过程就是立法主体对特定权利义务进行的配置活动，因此只有重视立法程序才能合理界定特定权利义务，进而最大程度上实现立法的民主、科学和效率”^[42]。程序限制包括禁止反言与背书连署这两类。“一方面，有的法案须经政府议决之后再提请议会审议；另一方面，在有的国家，法案的提出须经一定数量以上议员的连署或附议。”^[43]在我国，禁止反言主要体现在对于已经在国务院审议通过后提交全国人大或其常委会审议的法律案，有关部委不应再提出不同意见甚至重大的分歧意见，其逻辑在于，该法律案在国务院已经经过反复讨论，如果各部委有什么不同意见都应该及时反映，而不应等到法律案已提交全国人大或其常务委员会审议时再提出来。

其三，形式限制。法律草案需要书面提出，并遵循“一事一时一动议”原则。提出法律案需要书面形式，且应当说明案由、理由及相应的条文。“法律草案在形式上（或格式上）的要求，正是法律议案区别于法律动议的重要标志。”^[44]法律议案就格式规范而言，必须包括：法案的名称，提出法案的理由，法案的目的或宗旨，法案的主要原则或基本框架，法案的主要条款及其主要内容，提议案人署名，附议者联署等。“一时一动议原则”则是指一个法案只能有一个议题、同一时间只能处理一个议案。

其四，时间限制。法律草案的提出一般有明确的时限要求，且需要遵循“一事不再议”与“非临时提案”这两个原则。“各国原则上在整个的立法机关开会期间都可提出议案，但是，有些国家对议案的提出规定有明确的期限，如冰岛要求在会期开始后的8个星期内提出。而我国则允许在全国人大闭会期间提出议案，提案人可以先将议案提交全国人大的常设机构——全国人大常务委员会，经常务委员会审议后决定是否提请全国人大会议审议。”^[45]对一般动议也有限制，“如有的国家对财政法案的提出有明确的时间限制”。^[46]一般意义而言，法律案都不得以临时提案的方式提出。此外，一事不再议原则即指已经议决通过或者否决确定的议案，不可在同一会期中再行提出审议。确立这一原则是为了使每一个议员都能够在有限的时间内表达意见，不浪费时间，也是为了防止立法活动被突然冲动干扰，不致翻案频频，影响立法的权威性与一致性。