立法程序的阶段设定-立法学

立法程序作为一个有机整体，它的各个阶段互相依存、互相联系，共同构成一个完整系统的立法过程。立法程序的各个阶段及其表现出来的复杂现象，“都从某一特定方面反映着立法这一事物的内部联系”。^[13]

（一）立法程序的阶段构成

其一，立法程序从立法预测或立法规划开始。“我国中央权力机关的立法程序，大体分为制定立法规划、起草法律草案、提出法律议案、审议法律草案、通过法律草案、公布法律等六个阶段。”^[14]起草与规划是“立法程序的源头”^[15]，因为立法预测和立法规划是“要遵循一定的步骤和方法”^[16]。此外，它们还在“各国的法制建设和立法实践中产生了一系列直接的、积极的作用”^[17]。因此，立法预测和立法规划是法定的不可剥离的立法程序，没有立法预测和立法规划的法律程序是不完整、不严谨的。也有学者从立法规划的法律性质上剖析，认为“立法规划属于一种准法性质的规范性文件：它具有法的性质，但又不是完全意义上或典型意义上的法，而是特殊意义上的法，即‘准法’或‘半法’。同立法规划的性质相适应，编制立法规划的活动，是准立法活动”^[18]。

其二，立法程序从法律起草开始。“立法程序是有立法权的机关制定法律的工作次序，那么，立法程序也就从有立法权的机关着手制定某项法律时开始。立法预测、立法规划工作只是立法前的一项准备工作，它并不是某一项具体立法工作的开始，也不能看作是立法程序的开始。”^[19]而起草法案是立法过程中一个必经的、极为重要的基础性阶段，是直接表现立法意图、实现立法愿望、保证立法质量的关键环节。“任何法规的形成，都不可能越过这一阶段，这一阶段的工作是否扎实、有效，直接关系着以后的立法活动能否有效地开展，关系着立法的质量。”^[20]因此，立法程序可以认为“包括了准备法律草案、提出法律草案、审议法律草案、通过法律、公布法律五个阶段”。^[21]

其三，立法程序是指从法案提出到最后表决通过的过程，“主要包括提案、辩论、质询、投票表决以及协调歧见等几个阶段”^[22]。主张法案的提出是立法程序开端的学者认为：“立法议案的提出是立法活动的第一步，是整个立法程序启动的动因与标志。”^[23]立法是“一项严肃复杂的工作，整个立法活动要经过一系列的步骤和环节，我们称之为立法的基本程序。世界各国由于国情不同，立法的程序不尽相同”^[24]。在我国，通常认为，“立法程序开始于法律议案的提出，完成于法律的公布，即提案、审议、表决和通过、公布四个阶段组成”。^[25]目前各国既没有普遍以法律形式规定立法过程中必须经过预测和规划阶段，也没有以法律形式确定谁有权对立法进行预测和规划，表明任何学者、任何公民都可以从事这些工作。因此，立法预测和立法规划都不能算作严格意义的立法必经程序。故而立法程序应具体包括四个阶段：提出立法议案、审议立法议案、表决通过立法议案和公布立法。

（二）我国相关规范设定

其一，立法程序的总则性规范设定：《立法法》第二章第二节“全国人民代表大会立法程序”、《立法法》第二章第三节“全国人民代表大会常务委员会立法程序”，还包括《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（1987年制定，2009年修改）、1989年《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》以及各类组织法相关部分。(www.xing528.com)

其二，行政立法程序的一般性规范设定：《行政法规制定程序条例》（2001年制定，2017年修改）、《规章制定程序条例》（2001年制定，2017年修改）。

其三，行政立法程序的部门性规范设定：1989年《广播电影电视部关于广播电影电视立法程序规定》（失效）、1990年《民政部办公厅关于印发〈民政部立法程序暂行规定〉的通知》（失效）、1994年《国内贸易部立法工作程序规定》（失效）、1995年《铁道部关于发布〈铁道部立法程序的规定〉的通知》（失效）、1998年《国家药品监督管理局行政立法程序的规定》（失效）、1999年《民政部关于印发〈民政部立法工作程序规定〉的通知》（失效）、2004年《广播电影电视立法程序规定》（失效）、2005年《民政部立法工作程序规定》（失效）、2008年《国土资源部立法工作程序规定》（失效）、2009年《新闻出版总署立法程序规定》、2013年《国家食品药品监督管理总局立法程序规定》（失效）、2018年《自然资源部立法工作程序规定》。

其四，军事立法程序的一般性规范设定：1990年《中国人民解放军立法程序暂行条例》（失效）、2003年《军事法规军事规章条例》。

其五，地方性法规制定程序的专门性规范设定：2001年《西宁市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》、2001年《洛阳市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》、2001年《银川市人民代表大会及其常务委员会立法程序的规定》、2001年《河南省人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》、2001年《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》、2001年《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》、2001年《重庆市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》（2001年制定，2007年修改）、《宁夏回族自治区人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》的决定（2001年制定，2015年修改）、《吉林省人民代表大会及其常务委员会立法程序的规定》（2001年制定，2005年修改）、2007年《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范（试行）》、2007年《湘西土家族苗族自治州人民代表大会立法程序条例》、2019年《淮北市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》。

其六，地方政府规章制定程序的专门性规范设定：1996年《广西壮族自治区政府立法工作程序规定》、2008年《黑龙江省人民政府立法工作程序规定》。