全国人大：立法程序的概念及分类

立法程序是政治共同体中统治阶级意志法律化的必经阶段，通过立法程序使之从抽象层面的意志、理念转化为现实可行的法律依据。“现代立法程序具有民主、交涉、理性、效率、平衡和中立的价值。”^[1]就社会层面而言，即“立法者通过合法程序选择了适当的行为模式，并赋予它国家意志的特征”^[2]。

（一）立法程序的内涵

立法程序是有关国家机关及其组成人员在行使立法权的活动中制定、认可、修改、废止规范性法律文件所必须遵循的法定步骤和方法。“立法程序是指立法主体在产生和变动法规范性文件的活动中所必须遵循的法定的时间、顺序、步骤、方式的总称。”^[3]也有的学者从静态和动态这两个方面来理解这一法律程序，认为“从静态上看，立法程序表现为立法主体进行立法活动时的操作规程，它由步骤、时序、方式三要素构成。从动态上看，立法程序表现为立法主体以制定规范性文件为目标的一系列连续的立法行为所组成的立法过程”^[4]。此外，学界还立足于立法程序的外延范围，从狭义和广义这两个角度来理解其含义，持“狭义的立法程序观”的学者认为立法程序仅指全国人大及其常委会制定法律的程序。全国人大作为国家最高权力机关，“拥有居于最高地位的和最具完整性、独立性的立法权”。^[5]除此之外，全国人大还拥有完整的制定、修改、补充、废止法律的权力，提案、审议、表决和决定、公布法律的权力，有立法和监督其他立法活动是否违宪的权力，可以自己单独立法也能够授权其他国家机关立法的权力。从行为性质的角度来看，这种狭义的立法程序属于立法机关（议会或其他代议机关）在“制定、认可、修改和废止法律上的工作程序、步骤和方法”^[6]，此仅限于立法机关创制规范性法律文件。而持“广义的立法程序观”的学者则认为除全国人大及其常委会制定法律的程序外，还包括行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例的制定程序。从职权行使的角度来看，广义上的立法程序应是“立法机关（议会或其他代议机关）行使制定法律、预算审查、质询、同意等所有职权的程序”^[7]，除了立法机关行使立法权的程序外，还包括行使其他职权（质询权、同意权、监督权等）的程序。

立法程序有着鲜明的特征，首先，它规范着特定的主体。“任何法律规范都不过是立法者对法律的见解。”^[8]从而强调了立法者（立法主体）在立法程序中的特殊地位。但并非所有人都是能够参与立法程序的当然主体，只有特定主体才能够依据法律的规定参与到相应的立法程序中去。特定主体是指由宪法和法律所规定的享有立法权的国家机关及其组成人员。其中国家机关不仅仅包括立法机关，也包括享有部分立法权的其他国家机关。例如，享有提案权的行政机关，享有公布权的国家主席等。其次，它是在行使立法权的活动中所必须遵循的法定的步骤和方法。立法权不同于其他性质的国家权力，“立法权是用来制定、认可和变动法的权力”^[9]，“立法权所涉及的是法律本身（因为法律需要进一步规定），以及那些按其内容来说完全具有普遍性的国内事务”^[10]。因此，立法程序也必然是一个涉及立法权行使的过程，它具有权力行使的动态意义。立法程序仅是指特定主体在行使立法权的活动中所必须遵循的步骤和方法，而不是行使其他职权所必须遵循的步骤和方法，它不是立法机关行使人事权的程序。再次，立法程序是法定的。《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这种“强调一切立法权的行使过程都应当与法有据，立法过程的基本环节都应当依法运行”^[11]的“法定性”原则不仅是一种程序性质上的要求，也是维护国家法制统一、崇尚法治的原则性保障。它是特定主体在行使立法权的活动中所必须遵循的步骤和方法，而不是可有可无的步骤和方法。立法活动有很多步骤和方法，但并非所有的都是法定的、必须遵守的，这说明了立法程序具有严肃性和权威性。最后，它与立法过程是相区别的。程序是一种按顺序、次序、规则的活动，强调活动的规范性，具有一定的价值取向。而活动或过程仅是一系列相互关联的活动，强调的是事实，并不具有一定的价值取向。立法程序是受相应规范约束的法律程序，即整个立法程序是处于法的强制力影响范围之内的。因此，立法程序并不是一种纯粹的活动或过程，而是对立法活动或过程进行约束、规范的活动或过程，从而使立法达到一定的目的。法的“完整性只是永久不断地对完整性的接近而已”^[12]，而这种“接近”的程度则取决于立法程序的发展和完善，并且基于这一程序所具有动态和静态意义上的双重属性考虑。在动态意义的立法程序中，立法经过一定的程序，使得抽象上的意志、理念获得了国家权力的认可，从而在结果上就具有确定性和权威性，这也是立法的目的所在。静态意义上的立法程序，指的是特定主体在进行立法活动时所遵循的严格的活动规范（即法定的步骤和方法），也就是说，法律之所以成为法律，是因为立法经过了一定的步骤环节。(www.xing528.com)

（二）立法程序的种类

依规范性文件是否法典化为标准可划分为成文法立法程序与判例法立法程序。在我国，立法程序仅指成文法立法程序。依立法程序的复杂程度可划分为宪法立法程序与普通法立法程序。在现代国家，宪法的制定、修改等程序往往比普通法的相应程序复杂、严格。依立法程序启动的原因或动力不同可划分为自主立法的立法程序与授权立法的立法程序。自主立法的立法程序，是其主体依宪法或者法律所赋予的职权而进行立法行为、启动立法程序的，而授权立法的立法程序，则是其主体必须有特别授权才可启动立法程序。基于立法主体不同可划分为立法机关立法的立法程序与行政机关立法的立法程序，当今社会行政机关进行大量立法，已成为世界潮流，即使是实行“三权分立”最为典型和严格的美国也不例外。此外，在我国还有自主性立法的立法程序与实施性立法的立法程序之分。例如，根据《宪法》《地方组织法》和《立法法》等的规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以对法律制定实施性的细则或条例。