立法规划的权限划分和编制规程：立法学解析

在立法实践中，编制立法规划是一项属于全国人大常委会的立法工作。立法规划权是一项权力，立法主体享有哪一级或哪一类立法权，也相应地享有哪一级或哪一类的立法规划权。具体而言，编制立法规划的操作规程至少应包括以下四个方面内容。

（一）落实起草规划的机构和人员

落实起草规划的机构和人员是进行立法规划的重要前提。立法规划通常由各立法主体的有关专门委员会或法制机构起草。参与起草的人员应是拥有立法专业知识的人员，一般应具备五个条件。“（1）有较强的民主与法制意识，对推进中国法制建设的发展有较强的责任心；（2）有一定的立法理论、技术水平和一定的立法经验；（3）有相当的业务专长，对本专业、本部门的情况较为熟悉；（4）了解中国国情、社情、党情、民情，对国情中优秀的成分能坚持和发展，对国情中落后的东西能抵制和改革；（5）有较宽广的知识，写作能力和逻辑思维能力强，善于调查研究。”^[112]

（二）进行科学论证

进行科学论证是立法规划起草者着手起草规划前必经的一个步骤。《立法法》第52条明确规定：“编制立法规划和年度立法计划，应该认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。”论证是指通过提出一定的根据和理由来证明某种主张、陈述、判断的正确性与正当性的活动。论证是一种通过程序的论证，“一个正当的、也是正确的法律决定必须通过民主的理性协商、交流与对话制度才能形成”^[113]。论证的深度与广度决定了立法的质量，调研论证深入的立法项目往往都是高质量的项目。目前，全国越来越重视调查论证，做好调查论证工作对于编制高质量立法规划是至关重要的，“对于提高立法规划的及时性、针对性、系统性和有效性都是大有裨益的”^[114]。(www.xing528.com)

（三）起草立法规划

起草立法规划可以从纵向和横向两个角度来看。就纵向角度而言，起草立法规划的过程包括起草初稿、修改草稿、形成正式稿或定稿这三个阶段。就横向角度而言，起草立法规划主要是完成对立法规划的构造。具体来说：其一，名称。立法规划的名称可以多种多样，但应包括以下三个要素：（1）编制立法规划的主体。它可以表明该立法规划的效力等级。（2）立法规划的时限。它可以表明该立法规划是属于短期、中期还是长期立法规划。（3）立法规划的性质。它可以表明该立法规划是综合性还是单独部门法属性。其二，内容。各立法规划的具体内容虽有所差异，但其一般应包括如下内容：“（1）立法规划的指导思想、原则、目标和任务。（2）立法项目的安排、布置和列出各具体立法项目的名称（名单）；表明各具体立法项目的形式、效力等级和调整范围；（3）关于立法规划的说明和论证。（4）关于落实规划的措施。”^[115]其三，文字表述。立法规划中的文字应当体现法律的科学性、严谨性。表述风格要做到明确、肯定、通俗、简洁、严谨、规范。

（四）审查、审议、通过（批准）和公布

立法规划审查、审议的内容主要包括以下四个方面：其一，立法规划是否符合宪法和法律、是否具备可行性；其二，规划的名称、内容是否适当，指导思想、目标是否符合现实需求和立法总的发展规律和价值取向；其三，立法规划对各立法项目的安排、论证和说明是否合乎法情法理，落实规划的措施是否有力、是否能行之有效；其四，“规划中有无漏洞，有无有悖于社会主义民主、法制以至整个社会主义建设事业的错误”。^[116]通过审查、审议后若有发现错误，则可进行适当的修改或调整，而后依法定程序提交有权机关批准和公布。