立法准备阶段的工作质量对立法活动的影响

（一）概念

立法准备一般是指在提出法案前所进行的有关立法活动，是为正式立法准备条件、奠定基础的活动。^[19]其作为“立法活动或立法机制中一个必要而重要的环节，有时候立法准备工作的充分与否决定了立法的成败，决定了立法效益的有无大小”^[20]。在立法准备阶段需要考虑以下几个问题：什么问题需要立法来进行规范和引导？立法是怎样提上实践的立法日程？在进行立法运行的程序之前应该做哪些工作？所立之法是否具有现实的可操作性？

（二）建立健全我国立法准备制度的必要性

就保证立法质量的角度而言，立法准备期间的活动是不可忽视的，它直接关系到法的价值能否实现，关系到法的质量和实效性如何。立法准备工作做得如何，对国家、社会和公民生活有着重大的影响。法律、法规、规章和其他规范性文件作为引导社会成员的行为规范，对公民个人、社会群体甚至整个国家的引导作用，在相当大的程度上取决于立法准备阶段的工作质量。

1.协调立法与社会发展客观规律之间关系的必要性

立法准备阶段作为立法过程的初始阶段，其工作质量的高低关乎着立法能否与社会发展的客观规律相符合、立法是否能解决当下社会问题、立法是不是解决当下社会问题的最佳方式等问题。这些问题的解决“需要搞好科学的立法预见工作、科学的立法规划工作及严密的立法论证工作等”^[21]。科学的立法预见主要在于了解与掌握立法的国内与国际立法的发展趋势与发展规律，预知立法的需求，以使立法能适时地适应未来的变化，并使立法日臻完善，逐步达到立法与社会发展的客观规律相一致、相符合。“立法规划需要对立法项目进行科学的规划，因此也具有一定的技术性。”^[22]立法论证工作是在科学的立法预见和立法规划的基础上，对立法运行过程中出现的有关问题进行论述与证明，从而为立法机关的立法提供参考与决策的依据。“它有着启动立法、确保立法具备一定的条件、促进立法的进程以及保障立法顺利实施的功能。”^[23]法律草案的起草工作需在立法准备工作的基础上进行才可保证立法草案的科学性、民主性。故而建立健全立法准备制度有助于协调好立法与社会发展客观规律之间的关系。

2.提高我国现阶段立法质量的必要性

“立法质量是立法的核心范畴，立法质量反映着立法活动结果的优劣；立法的诸环节和制度决定着立法结果的质量，立法的本质决定着立法质量的标准。”^[24]“一个国家立法质量的高低直接体现其法律文明的发展水平，一个国家立法方面存在的各种问题也必然反映在其立法质量上。”^[25]现实中许多立法质量问题出现在立法准备阶段，由于没有进行科学的立法预见工作、立法规划工作以及立法论证工作，致使出现诸多问题。例如，立法不能遵循社会发展的客观规律并为其服务、立法不能解决现实问题、立法不具有可行性等。“立法质量问题不仅存在于立法运作技术和立法形式方面，而且存在于立法观念、立法制度以及与立法紧密关联的诸多方面。”^[26]

3.提高我国现阶段立法效益的必要性

“立法效益是法律价值的一个重要方面，与法律功能实现程度关系密切，是法律功能的外在体现。”^[27]关于立法效益的概念，国内学者存在过一些探讨。有学者认为“立法效益主要是从立法者和立法工作的角度来衡量，主要看立法者设定的立法目的是否达到了它预期的效果。”^[28]也有学者从效益分析方法的角度出发，将立法效益理解为“立法收益除去立法成本所得的净收益，也即立法在现实生活作用中合乎目的的有效部分，它突出地体现为立法的应然价值与立法的实然价值的重合与差异。用公式表示就是：立法效益=立法收益-立法成本”。^[29]也有学者认为“规制的效益是指通过法律规制，实现权利资源的最优配置，从而实现权利资源使用价值在质上的极优化程度和量上的极大化程度”。^[30]无论从哪个角度来定义立法效益，立法效益都是立法工作追求的目标。因此，立法准备制度的完善，有助于实现降低立法成本和提高立法收益的目标，从而最终提高我国现阶段的立法效益。

4.立法发展专业化分工的必要性

随着现代社会关系的复杂化，社会分工的高度专业化甚至向精细化分工发展，法律的调整对象也趋于多元化，这也使现代立法极具技术性。由专业人士制定法律，同时保障公众参与是立法的普遍趋势。我国要建设社会主义法治国家，要提高现阶段的立法质量，必须要注重立法专业化发展的要求。因为“专业化的立法活动，只有设立专门的机构并由专门人员负责，才能满足专业化的需要。因而，明确具体地确定一个正规的立法准备机构，专门承担立法准备活动，职责清晰，有利于立法准备活动的开展，这就需要我国现阶段设立具体的立法准备机构，通过法律法规来明确立法准备工作的组织机构、人员编制、职责范围、资金物资来源等，确保立法准备活动正常持续性地开展”^[31]。

（三）我国现行立法准备制度存在的问题

“所谓立法准备制度，指的是立法真正提上立法机关的立法议程之前所进行的一系列工作而形成的各种制度。具体来说有立法预测制度、立法规划制度、立法论证制度以及立法草案拟订制度等。”^[32]我国学界对立法准备制度的研究目前尚不系统和完备，从现行法律规定来看，对立法准备制度的相关规范也不全面，仅局限于某一个环节，具体规定也不尽全面。主要存在以下三个方面问题。

1.缺少专门的立法准备机构和工作人员(www.xing528.com)

“立法准备阶段在法治发达的国家的地位，比之由法案到法的阶段的地位，往往难分伯仲，有时立法准备阶段特别重要，更多的还是由法案到法的阶段重要些。在法治落后的国家，情况正相反，立法机关的实际地位通常不及它的法定地位重要，立法的命运，通常在立法机关之外决定。但正是这些国家，在不大重视立法机关、不大看重由法案到法的阶段的作用的同时，对立法准备阶段的研究也不重视，很少有较为健全的关于立法准备的制度”^[33]。立法活动在实际运行中缺乏专门的立法准备机构和工作人员，可能会导致立法准备活动工作流于形式。实践中，立法主体受资金支持、人员编制匮乏等因素制约，面临资金和立法人才不足的困境，因此使得立法准备工作开展得不尽如人意。

2.没有系统规定立法准备制度和立法准备的具体内容

立法准备在我国立法实践中具有非常重要的地位，真正决定一个法案命运的也往往是这个阶段。“在我国，对于已提交审议的法案，很少做大的实质性的修改变动，表决程序也是采取对法案整体表决，而不是逐条表决的方式。这样就出现了几乎每个方案都是一致通过或者是压倒性多数通过的情景，这个问题的存在助长了决定法案命运的阶段前移，正式立法阶段在一定程度上更侧重于程序性和仪式性，而立法准备阶段却在不知不觉中起到了实质性的决定作用。”^[34]故法定的、系统的立法准备制度对我国颁布的法律、法规等规范性文件的质量影响尤为明显。我国《立法法》对立法准备制度的规定较为粗疏。例如，《立法法》第52条^[35]规定了立法规划和立法计划的相关事项，第53条^[36]规定了起草草案的相关事项。立法准备制度在法律规范层面上的系统性缺失，会导致实践中操作主观性和随意性比较强，难以全面保证立法准备活动的质量和社会效果。

3.立法准备的程序环节设定较为单薄

“立法活动始于立法准备阶段，终于法的完善阶段。立法程序也应如影随形伴随立法活动，规范立法权运行。”^[37]完善的立法程序应当包括立法准备活动的各个程序环节。立法预测、立法规划和计划、法案起草等立法准备的各个环节，都应纳入到程序规范的设定中。“尽管立法准备阶段不是我国《立法法》明确规定的法定立法程序，但立法的准备阶段是启动法定立法程序的前提。”^[38]所以立法程序应当始于立法的准备阶段，终于立法的完善阶段，而不仅仅存在于法案到法的阶段及立法的议会阶段。立法准备活动一样需要立法程序加以保障和规范，以确保立法权的规范运行和立法质量。

（四）立法准备应坚持的基本原则

立法准备工作一般总是遵循着一定的原则或理念来开展，立法原则是“立法主体把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么的反映，它是执政者立法意识和立法制度的重要反映”。^[39]故立法准备阶段中开展工作应坚持一些基本原则，这有助于从大局上把握立法准备工作的动向，使其彰显相对一致的主旨与精神。

其一，坚持党的领导的原则。“依法治国作为治国理政的基本方略始终依托‘党的领导’获得自身正当性，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，没有党的领导，依法治国也就失去了稳固的正当性基础。”^[40]而立法准备阶段作为立法过程中非常重要的一个阶段，自然也是“依法治国”方略的一部分，应当遵循坚持党的领导的原则。“在长期以来的政法理论中，中国立法过程被界定为‘执政党通过法定程序参与立法和从事立法工作力争将本党的主张和决定被代表人民意志的国家机关所接受和通过以至上升为法律’，这种关于中国立法的描述性概念，在很大程度上真实描摹了中国立法的权力配置情况与正当性来源。”^[41]我国的立法准备工作必须坚持党的领导，在立法准备阶段就重视把党的主张上升为体现国家意志、人民愿望的法律。

其二，坚持法制统一的原则。“中国特色社会主义法治体系的建立和运行，不仅需要建立与之相适应的、完善的法律体系，而且要求各种规范在其制定、解释及实现过程中必须保持一致。因为中国特色社会主义法治体系功能的有效发挥，依赖于统一的法制体制的建立。而统一的法制是法治体系得以形成和有效运作的根本保障。”^[42]应在立法准备阶段坚持法制统一的原则，具体要求就是：“在经过调查研究、分析比较和科学论证，进行立法预测的基础上，立法立项不仅要对每一具体立法项目的可行性进行认真研究后才能作出决定，而且还要从全局上对整个立法的发展趋势和前景作出正确的判断，在总体上做好统筹兼顾，确保社会主义法律体系内部的和谐一致。从纵向上讲要解决好上位法与下位法之间的衔接配套问题，避免产生下位法照抄照搬上位法、下位法抵触上位法等弊端；从横向上讲要解决好同一位阶上的地方性法规相互之间的协调一致的问题，避免产生相互交叉和相互冲突。”^[43]

其三，坚持服务大局的原则。“法律是社会共同利益与需要的表现，它是受社会主体的利益和需要所驱动的。”^[44]立法过程本身就是利益平衡与妥协的过程，立法中存在诸多的动力、压力和阻力，在立法过程中顶住压力、排除阻力、发挥立法最大动力是立法主体努力达到的目标，这就要求在立法准备阶段就要“顾全大局，做好统筹兼顾、合理安排。坚持服务大局原则，就是把立项与起草的着力点放在‘促进经济发展和社会进步’上，充分发挥其帮助构建完备法律体系的功能，促使做好立法工作，使立法臻于科学化，为构建社会主义和谐社会提供法制服务”。^[45]

其四，坚持立法民主的原则。“社会主义法的本质是人民意志的体现，作为一种简约的说法也是准确的。”^[46]社会主义的法是否为良法的判断标准即为是否体现了人民的意志，“立法民主的核心含义是指在立法准备等立法活动中，依据民主原则，贯彻民主原则，法文件的内容则不能作为立法民主的内涵要素。现代立法的要求之一是贯彻立法民主原则，其根据在于，现代法乃是人们享受良好人世生活的一种制度安排，从理性上说，公民有保留立法权力的要求；现代国家社会成员地位的平等，要求立法活动遵行民主原则”。^[47]则应当在立法准备阶段坚持民主原则，基于“民主要是指一种决策机制，一种决策的方式和过程，它不指涉这一过程的结果”^[48]的观点，在立法准备阶段坚持立法民主原则的要求是按照法定的立法程序，通过代议制民主、直接民主和协商民主等形式，来保证民众的充分参与。

其五，坚持条件成熟的原则。“在立法准备阶段坚持条件成熟原则，就是要在需要与可能之间进行分析研究的基础上，对立法建议项目作出妥善的规划和安排，按照立法条件的成熟状况列为审议、预备或调研项目，或者决定不予立项，有步骤、有分别地展开起草工作，使立法能够很好地满足全面建设小康社会的客观需要。”^[49]在我国，“立法无序现象的产生部分地是由于缺乏长远的全面的规划，并切实执行立法，不完全依据政治、经济上的紧迫需要和优化立法体系的整体需要，只是‘成熟一个制定一个’，就会造成该立的未立，已立的分散不配套或重复或次序错位”。^[50]这就需要在立法准备阶段坚持条件成熟原则，制定更全面的长远的立法规划。

其六，坚持立、改、废并重的原则。“立、改、废是法律法规建设三个相互衔接的完整步骤，缺一不可。对于法律法规体系、结构、条款而言，立是拾遗补缺、充实完善，改是调整纠偏、纯质正体，废是弃旧革新，除伪劫弊，使法律法规经得起法理和事理的检验。”^[51]在立法准备阶段坚持立、改、废并重原则，要求立法机关在确定需要新制定法规项目、起草法规的同时，要把现行法规的修改、废止摆在同等重要位置。既要根据社会发展的实际情况创制新的法规，又要结合社会发展的实际把部分不适应或者完全不适应的现行法规列入清理范围，相应地列为修改或者废止项目。在立法准备阶段动态跟踪立、改、废工作，也是坚持法制统一原则的具体体现。