香港特别行政区立法机关及立法程序

特别行政区立法是指基于“一国两制”思想，根据宪法，为合理解决香港、澳门和台湾问题，所设置的直辖于中央人民政府的特殊行政区域，制定效力不超出该特区范围的规范性法律文件的一种地方立法。根据我国《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”“这是设立特别行政区的宪法依据。”^[111]行政特区实行高度自治，它与中国其他地方行政区域所实行的基本社会制度不同，它在长时期中仍保留实行资本主义制度。香港于1997年7月1日回归祖国，成为行政特区。澳门于1999年12月20日成为中国又一个行政特区。台湾也终将会通过“一国两制”的途径成为中国的一个行政特区。这里以香港特别行政区立法为例，简要介绍其基于不同法域背景的主要特点。

（一）香港特别行政区立法机关

香港特别行政区的立法主体是典型意义的立法机关，它不同于中央的立法机关同时为权力机关。香港特别行政区的立法机关是香港特别行政区立法会。“立法会同我国内地的地方各级人民代表大会有很大的不同：一方面，立法会在整个香港政治体制中，不具有凌驾于行政机关、司法机关之上的地方最高权力机关的地位，行政机关向立法会负责，同时行政机关与立法会相互牵制又相互配合，司法机关独立行使审判权，不向立法会负责；另一方面，立法会可以制定刑法、民法等各方面的法律，所以立法会的权限比内地的地方各级人民代表大会大得多。”^[112]

在成员的构成上，立法会每届60名成员，主要由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民经选举组成。非中国籍香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民，也可以当选为立法会议员，但其所占比例不得超过立法会全体议员的20%。立法会由选举产生。

立法会产生的办法由作为《香港特别行政区基本法》附件的《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定。《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》体现这样一个原则：“立法会产生办法，要根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达到全部议员由普选产生的目标。立法会除第一届任期为2年外，每届任期4年。立法会如经行政长官依《香港特别行政区基本法》规定解散，须于3个月内依《香港特别行政区基本法》重新选举产生。立法会主席由立法会议员互选产生。主席由年满40周岁、在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”^[113]

（二）香港特别行政区立法权

香港行政特区立法权来源于全国人民代表大会以行政特区基本法形式所作的专门授权。《香港特别行政区基本法》明确规定香港特别行政区享有立法权，而中国其他地方立法权无一是通过这种方式获得的。“根据基本法的规定，立法会制定法律的依据，就是香港基本法，立法会制定的法律只要符合基本法并依照法定程序，均属有效。”^[114]

1.立法会的职权

根据《香港特别行政区基本法》第73条的规定：“立法会的职权包括：（1）根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律。（2）根据政府的提案，审核、通过财政预算。（3）批准税收和公共开支。（4）听取行政长官的施政报告并进行辩论。（5）对政府的工作提出质询。（6）就任何有关公共利益问题进行辩论。（7）同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免。（8）接受香港居民申诉并作出处理。（9）如立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。（10）在行使上述各项职权时，如有需要，可传召有关人士出席作证和提供证据。”(www.xing528.com)

2.立法会的立法范围

《香港特别行政区基本法》关于香港特别行政区立法会职权的规定，可以理解为对立法会立法权和立法范围的规定。首先，在立法形式方面，香港特别行政区立法会有权制定、修改和废除法律。其他地方立法，只能产生地方性法规和规章，不能制定、修改和废止法律。其次，在文本内容方面，立法会的职权范围可以理解为它的立法权限范围，立法会如果需要通过立法的方式行使这些职权时，它便能就行使这些职权所需涉及的事项立法。最后，“《香港特别行政区基本法》的有关条文还明确规定了特别行政区有权就一些具体事项立法。”^[115]例如，《香港特别行政区基本法》第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”又如，《香港特别行政区基本法》第24条至第42条规定，香港特别行政区有权就香港居民的基本权利和义务方面的一系列事项立法。

（三）香港特别行政区立法程序

香港特别行政区立法程序包括以下几个具体步骤：其一，提案。“提案权由香港特别行政区政府和立法会议员行使。法案根据《香港特别行政区基本法》规定，依照法定程序提出。政府行使拟定并提出法案、议案、附属法规的职权。凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作的事项，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的事项，在提出前必须得到行政长官的书面同意。政府提出的法案须优先列人议程。”^[116]其二，审议。“法案由立法会审议。立法会主席主持立法会会议，决定审议议程，决定开会时间，在休会期间可召开紧急会议。立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的1/2。立法会议员在立法会的会议上发言不受法律追究，在出席会议时和赴会途中不受逮捕。”^[117]其三，表决。政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。立法会议员个人提出的法案和对政府法案的修正案，均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。其四，香港特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。其五，“报送全国人大常委会备案。”^[118]根据《香港特别行政区基本法》第17条第2款规定：“香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。”备案就是备存在案，以供必要时审查。“备案不仅是立法程序之一部分，而且是制定地方法规程序的终点，是重要的程序。”^[119]故而备案虽然是一个立法程序的必经步骤，但不是香港法律生效的必要条件。

（四）香港特别行政区立法监督

一方面，就外部立法监督而言。香港特别行政区立法外部监督是指接受中央的监督。香港特别行政区立法虽然是具有高度自治权的一种特殊的地方立法，但它仍是中国立法体制整体的重要组成部分，它与中央立法有着紧密的联系，接受中央立法的监督。根据《香港特别行政区基本法》，这种监督制度主要包括下列内容：其一，“特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同全国人大制定的《香港特别行政区基本法》相抵触，均须报全国人大常委会备案，但备案不影响该法律的生效。其二，全国人大常委会在征询其所属香港特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合《香港特别行政区基本法》关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可以将有关法律发回，但不作修改。经发回的法律立即失效，除特别行政区的法律另有规定外，该法律的失效无溯及力。”^[120]

另一方面，就内部立法监督而言。香港特别行政区实行的是立法、行政、司法三权分立制衡的制度。按照《香港特别行政区基本法》规定，香港特别行政区内部的立法监督制度主要包括以下六个方面：其一，“香港特别行政区立法机关通过的法案，须经行政长官签署，由行政长官公布为法律。”^[121]其二，“行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在3个月内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员2/3多数再次通过原案，行政长官必须在1个月内签署公布。行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可以解散立法会。行政长官在解散立法会前，须征询行政会议的意见。行政长官在其一任任期内只能解散立法会1次。”^[122]其三，行政长官如因再次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员2/3多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署，或行政长官因立法会拒绝通过重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案，行政长官必须辞职。其四，政府有权委派官员列席立法会并代表政府发言。其五，政府必须遵守法律，对立法会负责。其六，立法会如经行政长官解散，须于3个月内重新选举产生。