经济特区立法规定及权限

“目前，世界上有不少国家和地区，在其主权领土内划出一定区域，实行特殊经济政策，提供各种经济优惠办法和良好的基础设施，吸引外资，以促进经济的发展。这种区域名目繁多，分布很广，统称为世界经济性特区。”^[96]我国的经济特区就是在借鉴世界经济性特区有益经验的基础上创建起来的。

（一）经济特区立法的含义

我国自实行对外开放政策以来，为发展对外贸易，开展对外经济合作和技术交流、吸引外资、引进技术，在某些地区或在某些地区划出一定区域，实行特殊政策，这些地区或区域就被称为经济特区。其一，性质意义上的经济特区立法，指“20世纪80年代以来中国有关地方出现的经济特区的有关国家机关，基于全国人大的专门授权而形成的，制定效力不超出经济特区范围的规范性法律文件的一种地方立法”。^[97]其二，地理意义上的经济特区立法，指被称为经济特区的地方所有立法的总称，这种经济特区立法，除包括性质意义上的经济特区立法外，还包括经济特区中那些原本根据宪法和有关宪法性法律的规定，可制定地方性法规和地方行政规章的地方立法机关，制定地方性法规和地方政府规章的活动。“广东省、福建省、海南省以及三省省会城市等，就既有性质意义上的经济特区立法权，又有制定地方性法规和行政规章权。”^[98]这里主要探讨前一种作为我国地方立法特殊形式的经济特区立法。

（二）经济特区立法的主要特征

1.立法权源自授权

“经济特区的立法权来源于全国人大的授权。”^[99]“在2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》施行之前，经济特区的授权主体不尽相同，有的来源于全国人大，有的来源于全国人大常委会。”^[100]《立法法》第74条明确规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”“这一规定将经济特区授权立法的授权主体严格限制为全国人民代表大会，除此之外，全国人大常委会以及其他相关的机关均无权进行授权。”^[101]而一般地方和民族自治地方的立法权来源于《宪法》《立法法》《地方组织法》和《民族区域自治法》的规定。

2.立法的效力等级和调整范围存在一定的非确定性

由于经济特区立法权与一般地方立法权和民族自治地方立法权的来源不同，经济特区立法的效力等级和调整范围，也不同于一般地方立法和民族自治地方立法。一般地说，经济特区地方立法的效力等级和调整范围，在总体上不像一般地方立法和民族自治地方立法那样具有确定性。经济特区立法所产生的规范性法律文件，按其性质来说，其效力等级一般低于授权主体本身制定的规范性法律文件，又应高于一般地方与授权主体相同级别的国家机关所制定的普通规范性法律文件。“人大作为立法授权主体，其所制定的法律效力高于经济特区的立法，并且经济特区立法的范围不能超过全国人大授权的范围，但可以超出授权机关的职权范围，如果超出了授权的范围，经济特区制定的法律则无效。”^[102]而一般地方立法和民族自治地方立法所调整的范围，是以宪法、宪法性法律所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。此外，“同普通行政区地方立法相比，经济特区地方立法带有明显的破格性、先行性，有时还带有一定程度的试行性。在符合《宪法》规定，且与有关法律、行政法规的基本原则不相抵触的前提下，经济特区立法可以与法律、行政法规的具体规定有所不同，也可就应由中央统一立法但中央因各种原因而尚未立法的事项先行立法”。^[103]

3.立法程序和任务存在一定的特殊性

经济特区立法在时间和空间（事项）等方面受到种种明确的限制；而一般地方立法的任务和程序是普通的、常规的、确定的，其自主性也大些，如地方性法规不须报全国人大常委会批准，一般地方立法主体可以在自己权限范围内自主地解决所要解决的问题。

（三）经济特区的发展概况

1980年以来，我国已先后建立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区。为使经济特区的建设顺利进行，使特区的经济管理充分适应工作需要，更有效地发挥经济特区的作用，“1981年11月，全国人大常委会通过《关于授权广东省、福建省人大及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，授权两省人大及其常委会，根据有关法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1988年4月，第七届全国人大第一次会议通过《关于建立海南经济特区的决议》，授权海南省人大及其常委会，根据海南省经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南省经济特区实施，并报全国人大常委会和国务院备案。1992年7月，全国人大常委会通过《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。1994年3月，第八届全国人大第二次会议通过《关于授权厦门市人大及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》。1996年3月，第八届全国人大第四次会议通过《关于授权汕头市和珠海市人大及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，分别授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳、厦门、汕头和珠海经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和各所在省人大常委会备案；授权深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人民政府制定规章并在深圳、厦门、汕头和珠海经济特区组织实施。”^[104](www.xing528.com)

（四）经济特区人大及其常委会的立法权和立法范围

“《立法法》的产生，使经济特区授权立法获得了专门的法律规定。”^[105]《立法法》第74条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”《立法法》第90条第2款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”“经济特区立法权和立法范围，主要表现在经济特区的人大、人大常委会和政府，根据国家立法机关的有关授权规定，结合经济特区的实际情况，完成国家立法机关的授权规定所确定的立法任务。”^[106]

1.立法形式

“在立法形式方面，经济特区人大及其常委会有权制定在经济特区实施的法规。其一，是指广东省、福建省人大及其常委会，根据1981年11月全国人大常委会通过的授权决定，有权制定的各该省经济特区的各项单行经济法规。其二，是指海南、深圳、珠海、汕头、厦门等省、市的人大及其常委会，根据1988年以来全国人大及其常委会多次通过的授权决定，有权制定的在各该省或市经济特区实施各项法规。无论是单行经济法规还是法规，都不是一般地方性法规，而是根据授权产生的经济特区法规。”^[107]

2.立法内容

首先，根据全国人大及其常委会的有关授权规定，就原本属于全国人大及其常委会立法的事项进行立法，针对这些事项制定经济特区的法规在经济特区实施。这一点表明经济特区人大及其常委会根据授权行使了全国人大及其常委会的部分立法权。当然，这种立法权的行使有严格而明确的限制，内容必须遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，不能就宪法、法律已明确规定由全国人大及其常委会制定为法律的事项制定在经济特区实施的法规。其次，“根据全国人大或其常委会的有关授权规定，结合经济特区的具体情况和实际需要，制定解决经济特区特殊问题的法规。由于国家在经济特区实行特殊经济政策和经济管理体制，经济特区必然是与其他地方很不相同的特殊地区，必然地存在许多特殊情况和特殊问题，对这些特殊情况和问题，有必要通过授予经济特区以特殊的立法权、制定经济特区专有的法规予以解决。最后，根据经济特区的具体情况和实际需要在授权范围内制定实施细则，以保证宪法、法律、行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。经济特区尽管是特殊地区，但贯彻实施宪法、法律和行政法规，仍然是经济特区立法的重要任务，尽管完成这方面的任务和特点可与一般地方不同。”^[108]

（五）经济特区人民政府的立法权和立法范围

1.立法形式

在形式方面，经济特区政府有权制定在经济特区实施的规章，“这里的规章，迄今为止是指根据1992年、1994年、1996年全国人大或其常委会通过的授权决定，深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人民政府，有权制定的在各自经济特区实施的规章。广东、福建、海南三省人民政府如同其他省份人民政府一样，也有宪法和宪法性法律所确定的规章制定权，但它们制定的行政规章，属于一般地方立法的法的渊源范畴，不属于经济特区的法的渊源范围。《立法法》产生后，经济特区所在地的市的人民政府，获得了法律明确规定的制定地方政府规章的权力。这样，上述关于经济特区所在地的市的人民政府可以制定规章的单项授权，便与《立法法》的规定统一起来。一旦这些授权撤销，经济特区所在地的市的人民政府制定规章的权力也就属于一般地方立法的权力范畴。”^[109]

2.立法内容

在立法内容方面，经济特区人民政府的立法权和立法范围并不清晰。根据这些授权决定的目的、精神和经济特区及经济特区人民政府的性质和特点，经济特区政府的立法权和立法范围应表现在以下几个方面：“其一，为贯彻执行与本经济特区有关的法律、行政法规和上级地方权力机关及其常设机关制定的地方性法规而制定规章。其二，为贯彻执行同级权力机关及其常设机关制定的经济特区法规而制定规章。其三，根据经济特区权力机关或其常设机关的授权，制定规章，以调整本应由授权主体通过制定法规的方式调整的事项，待条件成熟后再由授权主体制定为法规。其四，为行使应由经济特区人民政府行使的职权、履行应由经济特区政府履行的职责，解决应由经济特区政府解决的特殊问题，而制定规章。”^[110]