地方立法权限简介-立法学

一般地方立法的立法权限涉及的问题有：有关地方可立和不能立什么形式的法；有关地方可就和不能就哪些事项立法；地方立法与中央立法和地方行政的界限、各种类别和层次的地方立法之间的界限如何确定。

（一）地方性法规的制定权限事项

《立法法》第73条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

其一，“法律、行政法规规定由地方作出规定的事项。指法律、行政法规中明确规定由地方性法规规定的内容，实际也是一种法律授权。”^[63]例如，《行政处罚法》第13条第1款规定，“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”其二，全国人大及其常委会授权地方规定的事项。即指“根据全国人大及其常委会的特别授权，制定地方性法规的事项。”^[64]例如，1981年全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定所述的各项单行法规，在各自的经济特区施行。其三，“为执行法律、行政法规需要制定地方性法规的事项。指法律、行政法规没有专门规定由地方作规定，但地方为保证法律、行政法规的执行需要作进一步的具体规定。”^[65]其四，除应由中央立法规定的事项外，其他国家尚未制定法律或行政法规，根据本地方的具体情况需要制定地方性法规的事项。在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，“地方有非常广阔的立法空间”^[66]。其五，“其他属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。指纯地方自己的事务，国家不可能作规定的事项。如具体的城市建设规划、禁止或限制燃放烟花爆竹、禁止或限制养狗、禁止或限制在公共场所吸烟等。”^[67](www.xing528.com)

（二）地方政府规章的制定权限事项

《立法法》第82条规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

其一，法律、行政法规或地方性法规规定由地方政府作出规定的事项。“地方人民政府可以根据这种授权，结合本地区的实际情况，就如何执行法律行政法规、地方性法规的规定制定有关规章。”^[68]例如，《中华人民共和国劳动法》第48条规定：“国家实行最低工资保障制度。最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，报国务院备案。”其二，“省、自治区、直辖市以及省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会授权本级政府制定规章的事项。指专门作出决定授权政府作规定的事项。”^[69]其三，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。“虽然法律、法规没有明确规定由地方政府作出具体规定，但为保证法律、法规在本行政区域的执行需要作进一步具体规定的，地方政府可以依法制定规章。”^[70]“这种情况，一般来讲是属于程序性的或者有关法律、法规规定的幅度、行为的进一步具体化。”^[71]例如，《中华人民共和国价格法》第22条第1款规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”这一规定表明政府应当开展价格听证，而为了保证听证制度的实施，地方政府可以根据规定对听证程序做进一步的具体规定。其四，属于本行政区域的具体行政管理事项，“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以就属于本行政区域内的具体行政管理事项制定规章”^[72]。例如，有关公务员的自律要求、考勤制度等，地方政府可以根据本地的实际情况和具体需要制定相应的规章。