立法学中的一般地方立法权及其法定来源

一般地方立法权是指“一般行政区域的人大及其常委会，以及人民政府依法享有的制定和发布地方性法规、地方政府规章的权力”^[53]。它具体包括：制定和变动地方性法规的权力；制定和变动地方政府规章的权力。

（一）制定和变动地方性法规

“地方性法规，是指有立法权的地方国家权力机关及其常设机关为保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，结合本行政区域内的具体情况和实际需要，依照法律规定的权限，通过和发布的规范性法律文件。”^[54]制定和变动地方性法规，是一般地方的首要、主要立法权，也是一般地方的常规性立法权。这一权力的法定来源主要是宪法和宪法性法律的直接规定。

地方性法规“在法的体系中位于宪法、法律和行政法规之下，其效力不超出本行政区域范围，不得与宪法、法律、行政法规相抵触，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规。地方性法规对于贯彻实施宪法、法律和行政法规，有积极而行之有效的作用，它可以解决中央法律、法规不能独立解决或暂时不宜由中央解决的问题，还可以自主地解决应由其解决的问题”^[55]。地方性法规也是一般地方解决本地具体问题的主要立法形式，以实现对本地重大事项的规范调整。“根据现行《宪法》《立法法》《地方组织法》规定，可制定和变动地方性法规的国家机关是：省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大及其常委会。”^[56]设区的市除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，还有其他设区的市。

地方性法规要根据本行政区域的具体情况和实际需要制定，不得同宪法、法律和行政法规相抵触。不同层级的人大及其常委会制定地方性法规所适用的范围和审查机制也不尽相同，具体分为以下两个层面：其一，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”^[57]；其二，设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。地方性法规可以就法定事项范围作出规定，不得对由法律或行政法规规定的事项作出规定。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，地方人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规。”^[58]

（二）制定和变动地方政府规章(www.xing528.com)

地方政府规章，是指有权制定地方性法规的地方的人民政府根据法律、行政法规，制定的规范性文件。“制定和变动地方政府规章，是一般地方又一项常规性立法权。这一权力的法定来源是《立法法》《地方组织法》等法律的直接规定。”^[59]它是我国立法体系中位阶最低的一种立法形式，除不得与宪法、法律、行政法规相抵触外，它还不得与上级和同级地方性法规相抵触。但它的数量多，调整范围大，规范具体，对贯彻实施宪法、法律、行政法规和省级地方性法规，有积极的、行之有效的作用。它同地方性法规一起，为实现各有关地方的立法调整，发挥重要作用，地方政府在依法实施本地行政工作过程中，要依赖于地方政府规章。

“有权制定和变动地方政府规章的主体主要分为两级，一是省、自治区、直辖市；二是设区的市、自治州的人民政府。这些地方政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章，自治区和自治区政府所在地的市政府，还可以根据本自治区的自治条例和单行条例制定规章。”^[60]

地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。国务院有权改变或者撤销不适当的地方政府规章；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。地方政府规章低于宪法、法律和行政法规，与国务院部委规章具有同等效力；地方政府规章与国务院部委规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

（三）授权立法

“一般地方根据授权可行使立法权的来源和种类要更多些。主要包括：（1）全国人大及其常委会根据实际需要将应由法律规定的事项，授予省、自治区、直辖市人大或其常委会制定地方性法规的权力。这种立法权调整的事项，一般不涉及国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度等方面的事项。（2）全国人大或其常委会根据实际需要，授权没有地方性法规制定权的地方人大及其常委会制定法规的权力，授权没有规章制定权的地方政府制定规章的权力。（3）有地方性法规制定权的地方人大及其常委会根据实际需要，将应由地方性法规规定的事项授权本级政府制定规章的权力。被授权机关必须严格按授权目的和范围行使该项权力，不得将该项权力转授给其他机关。根据《立法法》的规定，授权立法通常仅存在于全国人大及其常委会授权国务院立法或授权经济特区立法的情况。”^[61]例如，1996年八届人大四次会议授权海南省、深圳市、厦门市、珠海市、汕头市人大及其常委会制定法规，在经济特区实施。“授权机关有权撤销被授权机关制定的违背授权要求的法规或规章，必要时还可以撤销授权。”^[62]