我国地方立法的特征及权来源多样性

关于地方立法的特征，学界有众多观点。有学者认为，地方立法具有“地方性，更具复杂性、从属与自主双重性”^[19]等三个特征。也有学者将地方立法的特征总结为“从属性、自主性、多层次性、区域性、具体操作性”^[20]，还有学者将地方立法的特征归纳为“从属性、相对独立性、法律效力的区域性”^[21]等三个方面。可从以下三个方面来厘清地方立法的主要特征。

（一）地方立法的整体特征

1.地方性

地方性是地方立法的一个最主要的特征，是所有地方立法都具有的。所谓地方性即指“它是由地方国家政权机关所进行的立法活动，地方立法的主体只能是地方国家机关”^[22]。它的内容总是具有地方的特点，是适应地方的实际情况的，“内容的地方性又可以分为两个方面：一方面，中央立法由于是在全国范围内实施的法律，一般比较概括、抽象和原则，地方立法则需要从本地具体情况和实际需要出发，制定具体的实施细则或实施办法，使中央的立法在地方得到切实的落实；另一方面，各地方又有特殊、具体的问题，属于各地方特有事务，中央可能没有相关法律，而需要地方予以规范”^[23]。这属于试验性的立法，即在中央没有立法之前，地方在权限范围内先立法的那部分，也是从本地的实际出发来予以规定。此外，“其效力只限于本行政区域，超出本行政区域没有约束力”^[24]。“众所周知，中央立法在全国范围内生效，地方立法由于受行政区划的严格限制，一般采取域内效力原则，即只在制定它的地方国家机关所管辖的行政区域内生效。”^[25]

2.授权性

授权性即强调地方的立法权限是中央授予的，不是地方本身所固有的。就国家结构形式而言，即“中央政权与地方政权之间的关系来说”^[26]，“现代世界各国的国家结构形式，主要有联邦制和单一制，但是无论哪一种形式，都有一个如何处理中央与地方分权的问题。”^[27]“似乎联邦制国家基于‘双元主权’顺理成章地实现了立法分权，而单一制国家缘于‘一元主权’仅实施了‘变相’的分权——立法授权。”^[28]“单一制国家与联邦制国家的重要区别是：在单一制国家里，地方的立法权限不是自身固有而是中央授予的，地方权限的范围，决定于中央；而联邦制国家恰恰相反，地方的权限是自身固有的，中央的权限反而是地方让与的，中央的权限范围决定于地方。”^[29]“具体来说，单一制国家的地方立法没有自己专有的立法范围，而中央立法权则没有范围的限制；地方立法权相对于国家立法权处于相对次要的地位，地方立法一般不能与中央立法相抵触或冲突；地方立法权是有限度的，地方立法不能制定宪法、法律、国际条约等各种形式的法律，如日本地方议会立法，根据法律规定，地方议会在制定条例时，其内容必须在国会或内阁制定的法律、决议和政令所允许的范围内，否则一律无效；地方立法权往往是多层次的，如意大利的省、县、乡都有立法权。”^[30]此外，“我国幅员辽阔，人口众多，因此管理国家和社会事务、推进社会主义现代化建设事业，仅靠中央立法是不够的。近些年来，国家正在逐渐完善法制建设工作，在制定的法律中授权省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定实施细则或办法”^[31]。我国是一个单一制国家，地方无论享有多大的立法权，都是中央赋予的，而不是其本身所固有的，包括特别行政区的立法权也是一样。因此，授权性是我国地方立法的一个共同特征。

3.多样性

这一特征主要包括以下七个方面的具体内容：其一，地方立法机关的多样性。既有省、自治区、直辖市，也有设区的市；既有一般的地方，又有自治地方，还有特别行政区；既有地方国家权力机关，又有地方国家行政机关。其二，地方立法权来源的多样性。既有根据宪法规定享有地方立法权，又有根据特别行政区基本法规定享有地方立法权，还有根据专门授权享有地方立法权。其三，地方立法的形式多样性。既有地方性法规，又有自治条例和单行条例，还有特别行政区法律和根据授权制定的法规。其四，地方立法的内容多样性。既有实施国家法律的，又有自主创设的；既有与国家法律不相抵触的，如地方性法规，又有变通国家法律的，如自治条例和单行条例。其五，法系的多样性。既有成文法系的，即内地和澳门特别行政区地方立法，又有普通法系的，即香港特别行政区的立法。其六，法的性质的多样性。既有社会主义性质的，如内地的地方立法，又有资本主义性质的，如特别行政区的立法。其七，地方立法作用的多样性。“有的法规是为了贯彻实施中央某项法律而制定的——具有执行中央立法的作用；有的法规是对中央立法中没有作出具体规定的，根据本地实际加以补充——具有补充作用；还有的法规是对中央不可能专门立法的地方事务所作的规定——具有自主的作用。”^[32]可见，地方立法具有执行、补充、自主等多种作用并存的特点。

（二）就内地的地方立法而言

1.从属性

“中央立法包括法律和行政法规，它们在整个国家立法体制中居于主导地位，起着主导的作用，是地方立法的依据，而地方立法则是补充性的，地方立法不得与中央立法相抵触。”^[33]就地方立法的调整内容而言，“《立法法》对地方立法调整对象有限制性规定。《立法法》第八条列举了十项只能制定法律的事项。该条规定确立了全国人大及其常委会立法在我国法律体系中的基础和核心地位，也界定了我国地方立法权限的基调”^[34]。换言之，地方立法或是对中央立法的执行和贯彻，或是对中央立法的补充，即进行自主性立法，如自治条例和单行条例、根据授权制定的在经济特区实施的法规还可以对国家的法律、行政法规进行变通，但其调整事项也至多只限于本行政区域的地方性事务。此外，“从效力来看，中央立法在全国范围内发生对人和对事效力，地方立法只在本辖区发生对人和对事效力。”^[35]“地方立法必须报国家立法机关备案或批准，地方立法权的行使不得与国家立法权相抵触，否则国家立法机关有权予以撤销，或是地方立法自行无效。”^[36]“从立法权来看，地方立法可以作出规定的事项不能涉及全国人民代表大会及其常委会的专属立法权，对于专属立法权以外尚未立法的事项，地方立法先行规定的，根据《立法法》的规定，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方立法中同法律或行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”^[37](www.xing528.com)

2.实施性

我国宪法和地方组织法规定，地方人大及其常委会应当保证法律、行政法规和上级决定、决议、命令的实施。其实施的一个重要方面就是通过地方立法来实现。“在我国，根据《立法法》的规定，无论上位法是否做出由某一处于下位的法定立法主体进行该法的实施性立法的规定，居于下位的立法主体均有‘法定的’实施上位法的立法职权，均可进行相关的实施性立法。”^[38]“通过地方立法使法律规定的原则具体化、程序化，便于贯彻实施，这不仅对国家立法起了补充、完善作用，而且有利于各地结合实际情况，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和实施。”^[39]因此，实施性是各地地方立法的重要特征。省、自治区、直辖市人大及其常委会所制定的地方性法规中就有相当一部分是相关法律的实施细则或实施办法。

3.试验性

凡不属于应当由国家统一立法的事项，在国家尚未制定法律或者行政法规之前，地方都有权根据本地方的实际需要先行立法。邓小平同志曾说：“有的法规地方可以先搞，然后总结提高，制定全国通行的法律。”^[40]我国社会正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，在这种特殊时期，对于出现的新型社会关系，国家层面上尚未制定法律，因此社会生活中留有一定的法律“空白”。对此应当允许地方充分发挥自己的立法主动性，在立法方面先行探索，为国家统一立法积累经验。“国家现行的一些法律制度，就是先由地方立法进行规定，取得成功经验后，再上升为全国性的法律或者行政法规。”^[41]同时，国家为了让一些改革开放走在前面的地方在法制建设方面也先走一步，为国家统一立法积累经验，还作过多次授权决定，将一些本来应该由国家统一立法的事项授权地方先制定法规。“几十年来，许多省、区在试验立法方面都不同程度地有所探索和创新，在尚无法律、行政法规可依的情况下，遵循宪法、法律的原则和精神，从当地改革开放的需要和条件出发，制定了不少行之有效的地方立法文件，填补了当时的法律空白，解决了急需规范引导的法律问题，并为全国统一立法提供了有益的经验。”^[42]“如山西省（2011）出台的《山西省应对气候变化办法》”^[43]、2014年上海市出台的《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》等，这些地方立法走在了国家立法的前头，其试验性立法为国家制定相关法律积累了丰富的实践经验，有效地推动了国家的立法进程。

（三）就特别行政区立法而言

1.独立性

根据《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，香港、澳门是享有高度自治权的特别行政区，特别行政区的立法机关根据基本法的规定可以独立制定法律，仅需要报全国人大常委会备案，且备案不影响其效力。全国人大常委会如认为特别行政区的法律与基本法相抵触，在征得特别行政区基本法委员会的意见后可以发回。一经发回，该法律即失效。全国人大常委会对特别行政区的法律不能予以改变或者撤销。“根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定，特别行政区在不与特别行政区基本法相抵触的前提下，具有独立的立法权。”^[44]

2.非社会主义性

“根据特别行政区基本法的规定，我国对香港、澳门是实行‘一个国家，两种制度’，即大陆主体实行社会主义制度，香港、澳门作为特别行政区仍维持原有资本主义制度50年不变，而且50年后也不变，因此，非社会主义性是特别行政区立法区别于内地的一个重要特征。”^[45]